Марченко В.Б. КОНЦЕПТУАЛЬНИЙ АСПЕКТ ГАРМОНІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНО-УПРАВЛІНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ЗІ СВІТОВИМИ ЗРАЗКАМИ // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції [“Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)”]. – К. : КНЕУ, 2004. – С. 338–342. [#006]

В. Б. Марченко,

ст. викладач кафедри конституційного та

адміністративного права юридичного

факультету КНЕУ

 

КОНЦЕПТУАЛЬНИЙ АСПЕКТ ГАРМОНІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНО-УПРАВЛІНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ІЗ СВІТОВИМИ ЗРАЗКАМИ

Широка участь і виключна роль держави у регулюванні економічних процесів як на національному рівні, так і на рівні міжнародного співробітництва – загальновизнаний факт і феномен, що має тенденцію до посилення у світі.

Отже, участь України як держави в міжнародному економічному співробітництві можливе лише за умови розвинутої гнучкої та ефективної системи державного управління світового рівня в Україні. Це вимагає розвитку таких адміністративно-управлінських структур та процедур їх діяльності в Україні, які відповідали б світовому рівню.

Реформування і розвиток законодавства України в адміністративно-управлінській сфері, як і фактично будь-якої галузі законодавства, неодмінно включатиме елемент його гармонізації із відповідними світовими правовими зразками, стандартами.

Гармонізація національного законодавства України із міжнародними стандартами підкреслюється як важливий чинник ефективності її міжнародного співробітництва з іншими державами, їх об’єднаннями, міжнародними організаціями [1]. При цьому наряду із конституційним, кримінальним, цивільним, трудовим, іншими галузями законодавства України ставиться необхідність гармонізації і адміністративного законодавства.

Певна особливість гармонізації адміністративно-управлінського законодавства, очевидно, полягає в тому, що взагалі регулювання даної сфери здійснюється переважно на рівні національних правових систем окремих держав та, певною мірою, їх об’єднань.

Інша особливість гармонізації адміністративно-управлінського законодавства полягає у певній різноманітності світових концептуальних підходів до побудови адміністративно-управлінської системи.

Таким чином, реформування адміністративно-управлінського законодавства України в аспекті його гармонізації із світовими зразками неминуче вимагає дослідження основних світових концептуальних підходів, критеріїв побудови адміністративно-управлінських систем. Визначивши концептуальні питання розвитку адміністративно-управлінської системи Україна може цілеспрямовано визначати шляхи і напрями гармонізації її законодавства у сфері державного управління із світовими зразками.

Як відомо, програмною основою розвитку і реформування системи державного управління в Україні є Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена Указом Президента України № 810 від 22.07.98. Слід відзначити, що аспект гармонізації українського законодавства із світовими зразками в Концепції спеціально не виділяється. Прямо не наголошується і на якихось визначених концептуальних підвалинах, критеріях, що передбачається закласти в основу побудови системи державного управління в Україні. Хоч можливо, вказані питання й більше стосуються теоретичних розробок, аніж тексту Концепції, яка є документом програмного характеру, проте в будь-якому разі вони вимагають свого розгляду, дослідження і визначення, як запорука успішної адміністративної реформи. Необхідність глибшої розробки питань адміністративної реформи на теоретичному рівні, здається, також не викликає сумнівів.

Цілий ряд факторів можуть справляти визначальний вплив на характеристику систем державного управління в різних державах і суспільствах. В літературі системи державного управління визначаються, зокрема, на основі культурних чинників, правового та економічного критеріїв [2]. Так, різноманітні культурні чинники різних суспільств дають підставу для виділення відповідних моделей управлінської поведінки та управління (американська модель управління, японська управлінська культура тощо). Та все ж, на наш погляд, в основі різних культурних моделей лежать достатньо універсальні чинники – критерії побудови систем державного управління, на основі співвідношення яких навіть системи з різними культурними традиціями можна представити порівнюваними.

Йдеться про те, що система державного управління, як і будь-яка система, може визначатися і будуватися за різними критеріями. Акцент на тих чи інших критеріях у різних системах державного управління дає підставу дослідникам розглядати, наприклад, американський метод управління як цілком базований на економічній раціональності, поряд із заснованим на правовій традиції європейським [2]. Таке становище не означає, що в американській системі цілком нехтується правовий аспект, а в європейській – економічний. Йдеться, очевидно, про провідну роль одних аспектів і підпорядковану, похідну – інших.

Таким чином, на наш погляд, можна говорити про існування універсальних базових критеріїв чи підходів, до числа яких слід віднести правовий, економічний, а також політичний.

У своїх попередніх публікаціях ми вже торкались питання щодо принципової відмінності між американським та європейським підходами до державного управління [3]. Є сенс більш детально розглянути самі ці базові критерії-підходи, домінування тих чи інших з яких у певній системі державного управління і приводить до згаданих відмінностей.

Важливість вказаних підходів-критеріїв в літературі оцінюється такою мірою, що головна проблема сучасної теорії державного управління саме й визначається як обґрунтована на трьох суперечливих підходах до її предмета, які виокремлюються як менеджеристський (управлінський), політичний та правовий [4].

Традиція менеджеристського (управлінського) підходу бере початок ще від Вудро Вільсона, який розглядав державне управління як сферу ділової активності, а відтак й можливість застосування основ менеджменту у ній. Основу організаційної структури при цьому становить організація, що нагадує ідеальну бюрократичну структуру Макса Вебера і включає функціональну спеціалізацію та ієрархічний принцип управління. Індивід у цій системі постає переважно в безособистісному статусі. Дегуманізація розглядається як особлива чеснота бюрократії.

Основою політичного підходу до державного управління визнається існуюча реальність суспільства. Основний акцент робиться на поняттях представництва, політичного реагування та підзвітності виборних посадових осіб перед виборцями. Основна організаційна ідея при цій системі полягає в тому, що адміністрація має бути структурована таким чином, щоб давати можливість одній політичній фракції протистояти іншій, забезпечуючи при цьому політичне представництво відповідних політичних, економічних і соціальних інтересів у всій їх різноманітності, існуючій у суспільстві у цілому. Особистість не знеособлюється повністю, а постає як представник середньостатистичної групи, її інтереси визначаються як типові для певної групи чи класу.

Провідним джерелом правового підходу до державного управління визначається адміністративне право, в центр якого ставиться створення адміністративних відомств та визначення рамок компетенції державних службовців. Адміністративне відомство розглядається як державна правозастосовуюча організація, яка регулює права сторін шляхом вирішення спорів, винесенням арбітражного рішення, створенням правил поведінки тощо. Правовий підхід включає три основних принципи: належна правова процедура, основні права громадян та судова інтерпретація рівності, що ґрунтується на критерії справедливості. Переважною структурою правового підходу визнається та, яка сприяє посиленню і поширенню системи змагальності у суді, тобто, повноцінний судовий процес є архетипічною моделлю даної структури. За правового підходу особа індивідуалізується. Оскільки особлива увага надається належній правовій процедурі, основним правам та рівності, індивід розглядається як єдиний у своєму роді та перебуваючий в особливих обставинах.

Кожен із розглянутих підходів до державного управління переважно асоціюється з однією із гілок влади: менеджеристський – з виконавчою, політичний – із законодавчою, а правовий – із судовою. Жоден із підходів окремо не наділяється виключною універсальною цінністю. Цінність і корисність визнається за кожним із них. Таким чином, можна говорити про можливість оптимізації системи державного управління шляхом досягнення необхідного її рівня, стану за певними критеріями: правовими, економічними та політичними.

Справа адміністративної реформи в Україні безумовно вимагає гармонізації її адміністративно-управлінського законодавства із світовими зразками, але не безсистемної, а на основі чіткої концептуальної орієнтації на визнані світові зразки. Саме на основі чітко усвідомлених концептуальних напрямів, критеріїв розвитку та реформування системи державного управління і необхідно здійснювати гармонізацію вітчизняного адміністративно-управлінського права, тобто, орієнтацію його конкретних законодавчих конструкцій, інститутів і норм на визнані світові зразки.

Література

1. Опришко В. Ф. Теоретичні та практичні аспекти механізму гармонізації законодавства України з міжнародним правом. // Матеріали науково-практичної конференції “Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом”, жовтень 1998року. – К., Інститут законодавства Верховної Ради України, 1998.

2. Райт Г. Державне управління / Перекл. з англ. В. Івашка, О. Коваленка, С. Соколик. – К.: Основи, 1994.– 191с.

3. Марченко В. Б. Правовий підхід до державного управління (адміністрування) і адміністративно-правова реформа в Україні. // Збірник матеріалів Міжнародної науково-практичної конференції “Сучасні проблеми управління”. / Укладачі: Б. В. Новиков, В. А. Гайченко та ін. – К.: ІВЦ “Політехніка”, 2001. – 450 с.

4. Давид Х. Розенблюм. Теория государственного управления и принцип разделения властей. – У кн.: Классики теории государственного управления: американская школа / Под. ред. Дж. Шафритца, А. Хайда.– М.: Изд-во МГУ, 2003. – 800 с.