ОКРЕМІ АСПЕКТИ ЩОДО РОЗВИТКУ ТА ЗАДАЧ ТЕОРІЇ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Судячи з публікацій, необхідність подальшої розробки теоретичних аспектів функцій держави, її органів загалом залишається актуальною на сучасному етапі теорії державного управління та адміністративно-правової науки[1]. Не кажучи вже про радянський період, де, як справедливо відзначається в літературі, функції органів державного управління були окремим предметом дослідження теорії державного управління та науки адміністративного права[2]. Щодо напрямів тих досліджень, прізвищ дослідників та праць того періоду, то вони на сьогодні, на наш погляд, є достатньо висвітленими, зокрема, вказаним джерелом, на яке й посилаємось, не вдаючись до зайвого повторення.
Слід відзначити, що сьогоднішня постановка питання про
управлінські функції держави та її органів набуває певних особливостей. Як
відомо, в офіційній законодавчій лексиці не вживається термін “органи державної
влади і управління”. Цей факт відомий, як і його причини. Зрозуміло, що це,
звичайно ж, не випадкове зникнення, а ознака нового концептуального підходу
законодавства до структурування державної діяльності у цілому. Проте, як
справедливо зазначається, це не означає, що державне управління як явище (та
відповідна наукова категорія) зникає із змісту державної діяльності[3]. Так само, очевидно, можна сказати, що
нікуди не діваються і управлінські функції держави у цілому та її органів.
І хоч в останніх публікаціях щодо функцій органів
виконавчої влади управлінський контекст не акцентується, та все ж поняття
функцій органів виконавчої влади наділяється всіма родовими ознаками загально
соціологічного поняття функції управління[4]. Тож, судячи з авторитетних джерел,
наукова легітимність поняття управлінських функцій державних органів, схоже, не
піддається сумніву.
Слід відзначити, що у сьогоднішніх публікаціях
управлінські функції загалом наділяються, без перебільшення, високими
сутнісними оцінками і характеристиками. Про них говориться, що вони становлять
найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту
державного управління, складають змістову характеристику діяльності[5]. У вихідному розумінні щодо поняття
функцій відзначається його застосування для характеристики напряму, найглибшого
змісту, основного напряму і змісту діяльності, сутності її завдань і цілей,
його покликання відображати внутрішню природу, найглибший зміст, суть
діяльності, основний напрям і зміст діяльності суб’єкта тощо[6].
Сьогодні в літературі на основі аналізу виводяться
такі істотні риси функції державних органів як:
- типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються у функцію,
- визначеність сфери впливу або напряму (вектора) діяльності державного органу,
- складова частина змісту управлінської діяльності державного органу,
- об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управління,
- обумовленість потребами об’єктів управління – споживачів функцій,
- обумовленість завданнями й цілями існування та діяльності носія і споживача функції[7].
Слід відзначити, що по суті наведені в сучасній
публікації ознаки, характеристики, істотні риси тощо функцій державних органів
були виявлені щонайменше ще тридцять років тому, в чому можна переконатись,
переглянувши відомі роботи, зокрема, В. Б. Авер’янова та І. Л. Бачило[8]. Тож, очевидно, слід погодитись із
думкою, що за останнє десятиліття майже не зазнало змін трактування функцій
держави як основних напрямів (видів) діяльності держави, в яких відображаються
її сутність, соціальне призначення, цілі та завдання[9].
Та те ж саме, очевидно, можна сказати і про трактування функцій органу держави
як основних сторін його соціально-політичного призначення в механізмі держави,
що відображається в основних напрямах його діяльності по здійсненню єдиної
системи функцій держави[10].
У самій по собі давності певних наукових положень
проблеми, звичайно, немає, але вона може виявитись, якщо із часу свого
висунення їх правомірність не піддається критичному аналізу та оцінці, вони не
поглиблюються та не розвиваються відповідно до реальних суспільних відносин.
Можливо саме відсутність творчого, критичного розвитку, поглиблення відповідної
проблематики дають підстави до того, що сьогодні функції та повноваження
органів виконавчої влади, основи визначення їх компетенції відносяться в
літературі до числа державно-управлінських явищ із малодослідженими
теоретико-методологічними і науково-прикладними аспектами[11].
І це, очевидно, має свідчити про суттєві методологічні труднощі у розумінні
даних питань, адже, як відомо, історія їх дослідження налічує вже не один
десяток років.
Ця робота, звичайно, не ставить перед собою всеосяжні
цілі щодо теорії державно-управлінських функцій загалом та все ж намагається
зачепити ряд принципових аспектів. При цьому серед проблемних питань цілком не
зайве, на наш погляд, поставити і тримати в полі зору головне чи базове,
орієнтуюче питання про те, яку методологічну, практичну і теоретичну, роль
взагалі має відігравати і відіграє поняття управлінських функцій державних
органів, просто кажучи, навіщо воно свого часу було введене і потрібне
адміністративно-правовій і загалом юридичній науці і практиці? Яку роль
відіграє, які завдання виконує поняття таких функцій та які задачі ставлять
перед собою відповідні наукові дослідження?
Отже, що такого особливого несе поняття функції?
Навіщо свого часу було введене в науковий обіг, як окреме, поняття
управлінських функцій, зокрема, державних органів, коли діяльність органів
управління і так достатньо була забезпечена понятійним апаратом – завдання,
компетенція, повноваження, права і обов’язки, форми і методи? Чи можливо
припустити, що це була лише данина системно-управлінській методології, яку не
можна було обійти, щоб залишитись на рівні часу? Невже діяльність і призначення
органів державного управління до введення в обіг поняття функцій достатньою
мірою не описувалось іншими поняттями, чи не опинились ці поняття синонімами,
як саме співвідносяться?
Говориться, наприклад, що через функції можна
встановити, чим займається конкретний орган, а застосування функціонального
аналізу, дає змогу з’ясувати задачі і ролі держави та окремо взятих її органів[12]. Але із завданням визначення, чим
займається держава та її органи, здається, цілком непогано справились би й
поняття тих же задач та, відповідно, аналізу задач держави і її органів. Чим
поняття задач не підходять для цього завдання, що є у функції такого, чого
немає у задачах? Тим більше, враховуючи, що поняття задач, судячи з літератури,
давно і традиційно застосовується для виразу державно-управлінської діяльності,
зокрема, органів управління[13].
Далі, теорія нам каже, що функція потрібна для того,
щоб відобразити в діяльності органів однорідні спеціалізовані частини, ділянки,
напрями цієї діяльності. Тобто, функція – як результат спеціалізації. Припустимо,
що й дійсно цей аспект до того не відображався поняттями задач і іншими щодо
діяльності державних органів. Але, з іншого боку, про спеціалізацію діяльності
на однорідні напрями було відомо задовго до утвердження системно-управлінської
методології. І якщо така спеціалізація є дійсно настільки актуальною для
юридичної сфери, то важко собі уявити, щоб вона не відображалась вже існуючими
поняттями. Чому, наприклад, задачі чи цілі-задачі не можуть відображати
спеціалізовані напрями діяльності органів управління? Та власне за яким іще
принципом, як не однорідності, могли би формуватися названі поняття?
На це можуть відповісти, що саме системно-управлінська
методологія прикувала увагу, заставила по-новому подивитись, розкрила нові
можливості тощо, що загалом є вірним. Але при цьому треба довести головне у
такому розумінні функції – що саме спеціалізація і є визначальною сутнісною
основою розуміння функції. Спеціалізація, безумовно, не відкидається у
розумінні управлінської функції. Але чи є це головним специфічними, сутнісним
елементом природи поняття функції?
Будь-яка усвідомлювана діяльність, а отже, й державна,
як відомо, має свій напрям. Що саме у напрямі діяльності, її змісті і яка саме
сутність у завданнях і цілях вимагає для свого виразу застосування поняття
функції? Отже, все ж таки, на наш погляд, ґрунтовної відповіді вимагає те саме
головне питання – що такого нового і спеціального вносить функція, який
особливий аспект виражає, що не може бути відображене вже існуючими до цього
поняттями? Чи потрібно лише для того, щоб розмежувати спеціалізовані однорідні
частини діяльності, основну і неосновну діяльність, відрізнити глибокий зміст
від менш глибокого, матеріальний зміст від, очевидно, процесуального тощо,
вводити нове і специфічне поняття? Будь-яке поняття перш за все повинне давати
достатньо чітке уявлення про те явище, яке воно описує. Та чи можна специфіку
поняття достатньою мірою відобразити через такі ознаки як найглибший зміст,
найважливіша складова, основний напрям тощо? Чи дійсно такі характеристики
можуть дати уявлення, чим функція відрізняється, наприклад, від задачі і в чому
її необхідність взагалі?
І якщо управлінські функції – це все ж таки дійсно
найважливіший, найсуттєвіший і найглибший зміст управлінської діяльності[14], то чому тоді ці функції ніяк не можуть
отримати визнання як правова категорія? Стверджується, що функція органу
виконавчої влади – це узагальнююча характеристика призначення й спрямованості
дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених
цілей та завдань державного управління[15].
Якщо у первісному значенні функція – це роль[16],
то чому у прикладенні до органу держави вона перетворюється на узагальнену
характеристику цієї ролі (призначення)? Чи дійсно функція лише узагальнено
характеризує призначення дій органу? Тоді, як саме, яким чином, у чому це
виражається, як це уявити? Чи, можливо, вона і є саме цим призначенням?
Незалежно від того, чи є функція призначенням, чи лише
узагальнено його характеризує – чи не пора вже далі розвивати поняття цих призначень?
Що це за призначення, який їх зміст, від кого і від чого вони йдуть і на що, на
які дії спонукають, який механізм цього спонукання? Що саме криється за тими
об’єктивно обумовленими цілями і завданнями державного управління, що у свою
чергу обумовлюють функції управління? Схоже, спроба В. Б. Авер’янова виведення
управлінських функцій через детермінацію потребами керованого об’єкта[17] залишається чи не унікальною не лише в
Україні, але й у всьому колишньому СРСР. Ще й сьогодні основні положення
минулих набутків, очевидно, не втратили своєї актуальності, якщо часом
практично у незмінному вигляді, застосовуються у публікаціях[18]. Але ж теорія детермінації
управлінських функцій потребами керованого об’єкта існує вже не один десяток
років, проте немає поки що, на жаль, спроб адаптувати її до сьогоднішніх
практичних умов якоїсь конкретної сфери державного управління, наприклад, щодо
справляння податків.
Хтось може сказати, що проблеми функцій органів
управління давно вирішені і задані вище питання звучать ледь не старозавітно. А
особливо, враховуючи, що, як це не дивно може прозвучати, й саме державне
управління починає “зникати” чи стискатись неначе шагренева шкіра радянського
мислення. Адже, як вважається, сьогодні сфера державно-управлінських відносин
кардинальним чином звузилась[19], від управління держава переходить до
надання послуг і переймається не стільки управлінським впливом як публічним
сервісом. А отже, за такою логікою, звужується відповідно й сфера
державно-управлінських функцій.
Все це безумовно вірно, однак, лише за однієї умови,
що із розуміння державного управління вихолощується його питома, власне
управлінська сутність і воно зводиться до радянського, вузько-юрдичного поняття
впливу вищестоячих на нижчестоячих, коли за мету ставиться постачання останнім
директив, планів, матеріалів, ресурсів і інших аксесуарів, а не досягнення
якихось продуктивних кінцевих результатів. Виходячи саме із такого розуміння
державного управління будується й поняття функцій відповідних органів. За
свідченням І. Л. Бачило, розуміння функцій органів управління як виду
діяльності, зміст якої – здійснення управляючої дії на об’єкти управління з
метою забезпечення їх необхідною плановою, політичною, технічною, технологічною
і тому подібною орієнтацією і відповідними ресурсами для досягнення певного
соціально значимого результату, сформульоване в 1969–1972 рр., отримало
відображення в науковій літературі і практиці управління[20].
І хоч про результати тут згадується, однак фактично вони не беруться теорією в
розрахунок, залишаються, так би мовити, за її кадром.
Йдеться про питання, що далеко виходить за рамки даної
роботи, хоч і безпосередньо впливає на її напрям та зміст, і яке полягає в
тому, чим є державне управління для юридичної науки. Чи воно є сутнісним
поняттям із цілком визначеним власним змістом чи лише поточним значенням
законодавчої змінної, яка на певний момент часу позначає те, що робить держава
та її органи на основі своїх владних повноважень? Чи відповідає воно загальному
розумінню управління, і тоді вбирає й відповідну методологію його розуміння, чи
це лише його юридичний варіант, визначений у рамках суто законодавчих термінів,
тобто, управління лише у законодавчо-правовому, вузькому сенсі?
Чи не варто було б юридичній науці озброїтись
універсальною управлінською методологією, яка б з єдиних позицій дозволяла
описувати і пояснювати міграції суспільних відносин та мінливого законодавчого
русла, щоразу не підлаштовуючись під нього і не вдаючись до фундаментальної
перебудови своїх підвалин? Навряд чи юридична наука має бути лише тінню
законодавства, мінливих політичних, економічних та законодавчих тенденцій.
Питання розуміння державного управління насправді тут,
на наш погляд, не є ні зайвим, ні побіжним, воно є безпосередньо актуальним у
контексті державно-управлінських функцій. Адже правлінські функції – це і є по
суті управління, а управління – складається із управлінських функцій.
Таким чином, теорія функцій органів державного
управління вимагає, на наш погляд, ретельного критичного аналізу, перегляду і
доповнення, і перш за все, з точки зору малорозроблених до сьогодні концепцій і
підходів. При цьому йдеться, зокрема, про цільове розуміння державного, як і
будь-якого, управління та його функцій, тобто, той аспект в управлінні, який не
може зникати допоки існує саме життя, бо це невід’ємна властивість будь-якої
наділеної свідомістю, самоорганізованої системи.
Визначальним орієнтиром розвитку та й критерієм
побудови теорії державно-управлінських функцій, як і будь-якої теорії, мають
бути задачі, які вона ставить перед собою. Із окресленням задач дослідження
державно-управлінських функцій існує, на наш погляд, певна проблема. Мається на
увазі, що часто коло теоретичних і практичних дослідницьких задач, які
вирішуються у зв’язку із визначенням та тлумаченням державно-управлінських
функцій органів залишається недостатньо чітким. У дослідженнях щодо функцій
державних органів далеко не завжди можна знайти постановку конкретних реальних
задач, які вирішують ці дослідження або, якщо вони й ставляться, часто формально,
то – прослідкувати безпосередній зв'язок їх змісту із реальними завданнями
організації систем управління, зокрема, у функціональному аспекті.
Поняття функцій у прикладенні до органів державного
управління цікавить сьогоднішню теорію, схоже, переважно для того, щоб, як
наводилось вище, взнати, чим займається даний орган. Тобто, переважно йдеться
не про визначення, якими мають бути функції органу державного управління та
виходячи з яких критеріїв, а лише якими вони є насправді, виходячи, перш за все,
із нормативних приписів. У принципі не відкидаючи доцільність такої задачі та
відзначаючи відсутність якогось достатньо чіткого її виділення та обґрунтування
в літературі, слід зауважити і інший аспект, і на що вже досить давно звернуто
увагу в літературі. Йдеться про те, що нормативно закріплені функції органу
управління – це лише перший, суто юридичний аспект проблеми, яким не можна
обмежуватись, а тому наука управління покликана дати відповідь і на інше
питання: наскільки доцільно те, чого вимагає закон, і чи немає того, що
об’єктивно необхідне, але поки що із певних причин ще не закріплено у праві[21].
Таким чином, очевидно, що по суті йдеться про дві
нетотожні, хоч і пов’язані категорії задач щодо систем управління, які можна
умовно назвати задачами аналізу і задачами синтезу. Такі задачі, як можна
припустити, пов’язані із філософськими категоріями сущого і належного у
діяльності людини як наділеного свідомістю дослідника і перетворювача природи.
Якщо задача аналізу має певне методологічне підґрунтя – існують розробки,
зокрема, науково-методологічних засад проведення функціонального аналізу в
органах виконавчої влади[22], то задача синтезу, схоже, не має й
побіжного обґрунтування. Та саме задача синтезу, скоріш за все, не менш, а то й
більш, на наш погляд, актуальна, оскільки перш, ніж щось аналізувати, воно має
бути збудоване за певними принципами і критеріями. І саме задача синтезу,
побудови системи державного управління, перш за все, очевидно, потребує
розробки поняття державно-управлінських функцій у цільовому аспекті, контексті.
Слід звернути увагу на дещо дивну, на перший погляд,
ситуацію із принципом провідної ролі функцій щодо структури управління. З
одного боку, практично всі в теорії визнають, що функція є первинною і визначає
структуру, а не навпаки. Отже, саме система державно-управлінських функцій має
визначати відповідну структуру органів держави, а не навпаки. Разом із тим, в
теорії саме функції органів управління виводяться від структури, точніше,
органу як структурної одиниці, що функціонує в умовах певного середовища
(потреб керованого об’єкта). То що ж все-таки первинне – структура чи функції?
Це структура органів державного управління (апарату) створюється під реалізацію
відповідних функцій управління чи, навпаки, первинною постає певна вже діюча у
певних умовах структура, а вже потім ставиться задача дізнатись про її функції
як про те, чим вона реально займається? Якщо має місце останнє, а як ми
побачимо далі, переважно саме так в теорії й ставиться задача, то питання про
те, виходячи із яких критеріїв створюється і діє ця структура, залишається
відкритим.
Отже, справа тут, очевидно, в тому, що йдеться про
різні контексти або задачі, умовно названі нами як задачі аналізу і синтезу.
Сама постановка вірного у своїй суті принципу первинності функцій, очевидно,
виходить із контексту синтетичних задач, тобто, задач побудови систем
управління. В літературі з теорії державно-управлінських функцій, схоже,
домінуючими є саме аналітичні задачі, тому тут по суті переважно не ставиться
питання про походження, виведення самих функцій управління, а якщо й ставиться,
то в суто аналітичному контексті вже функціонуючої у певних умовах структури.
Функції управління тут фактично приймаються як якась вже існуюча даність.
Та в будь-якому разі, державно-управлінська наука,
очевидно, не може обмежитись лише задачами аналізу. Адже при цьому слід бачити,
що та діяльність, про систематизацію якої на функції-ділянки, зокрема, йдеться
в таких задачах, вже десь береться, чимось задається, обумовлюється,
конструюється в межах задачі, названої нами задачею синтезу. Система державного
управління є штучною у тому сенсі, що створена людьми, виходячи із відповідних
потреб існування і розвитку суспільства. У контексті організації, побудови
системи державного управління саме синтетичні задачі, на наш погляд, постають
первинними.
[1] Див.,
напр.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В. Б. Авер’янова.
– К.: Юрінком Інтер, 1998. – С.146–149; Виконавча влада і адміністративне право
/ За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2003. –
С.317–328; Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та
практики / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.101–112;
Борденюк В. Концептуальні основи співвідношення функцій місцевого
самоврядування та його органів з функціями держави//Право України. – 2003. –
№11. – С.17–23; Бейкун А. Структурні компоненти формування теоретичних основ
державних регуляторних заходів щодо впливу на соціально-економічні відносини //
Право України. – 2003. – №7. – С.21–24.
[2]
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За
заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.104.
[3] Там
само. – С. 13.
[4] Там
само. – С. 104.
[5] Там
само. – С.101
[6] Там
само. – С.101
[7] Там
само. – С.108.
[8] Аверьянов В. Б. Функции и организационная
структура органа государственного управления. – К.: Наукова думка, 1979; Бачило
И. Л. Функции органов управления (правовие проблеми оформления и реализации). –
М., “Юрид. лит.”, 1976.
[9]
Борденюк В. Концептуальні основи співвідношення функцій місцевого
самоврядування та його органів з функціями держави//Право України. – 2003. –
№11. – С.17.
[10] Там
само. – С.19.
[11]
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За
заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.9
[12] Там
само. – С.103, 101.
[13] Аверьянов В. Б. Функции и организационная
структура органа государственного управления. – К.: Наукова думка, 1979. –
С.61–62.
[14]
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За
заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.122.
[15] Там
само. – С.106.
[16] Там само.
– С.101.
[17] Аверьянов В. Б. Функции и организационная
структура органа государственного управления. – К.: Наукова думка, 1979.
[18]
Бейкун А. Структурні компоненти формування теоретичних основ державних
регуляторних заходів щодо впливу на соціально-економічні відносини // Право
України. – 2003. – №7. – С.21–24.
[19]
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За
заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.27.
[20] Бачило И. А. Организация советского государственного
управления: Правовые проблемы. – М.: Наука, 1984. – С. 46.
[21]
Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М.: Юрид. литер., 1972. – С.31.
[22]
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. –
К.:Видавничий Дім “Ін-Юре”,2002. – С.317–328.
Отримано 17.05. 2005
Резюме
В статье анализируются отдельные аспекты развития и задач теории функций
органов государственного управления. Обращается внимание на необходимость
переоценки, дополнения и углубления положений данной теории, в частности в
управленческо-целевом контексте. Сделана попытка очертить задачи данной теории
в категориях анализа и синтеза
Немає коментарів:
Дописати коментар