Марченко В.Б. ПРАВОВИЙ ПІДХІД ДО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ (АДМІНІСТРУВАННЯ) І АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВА РЕФОРМА В УКРАЇНІ / Збірник матеріалів Міжнародної науково-практичної конференції [“Сучасні проблеми управління”]. – К. : ІВЦ “Політехніка”, 2001. – С. 177–179. [#004]

 

ПРАВОВИЙ ПІДХІД ДО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ (АДМІНІСТРУВАННЯ) І АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВА РЕФОРМА В УКРАЇНІ

Дослідники державного управління в західних країнах виділяють два основні підходи до нього: американський, базований на економічній доцільності та європейський, заснований на правовій традиції.

Американський підхід передбачає, що безпосереднім джерелом завдань державного управління є політичний процес і законодавчі рішення, тобто, допускається певне переплетення політичних і адміністративних функцій.

В американському контексті раціональність державно-управлінських рішень грунтується на критеріях економічності й ефективності, які можуть бути визначені за допомогою певних кількісних методів, зокрема, таких як аналіз прибутків і витрат. При цьому роль правових норм зводиться до забезпечення широкого масштабу і мети, на основі яких державний адміністратор може ухвалити конкретне рішення.

Європейський підхід до визначення завдань державного управління грунтується на розмежуванні політики й адміністрування (державного управління), яке будується на чіткій правовій основі для визначення цих завдань.

Раціональність державно-управлінського рішення в європейському контексті забезпечується насамперед зведенням докупи правових норм та фактів, а також через визначення повноважень для кожної дії. Аналіз витрат/прибутку застосовується рідко.

Проте у розрізі вітчизняної державно-управлінської історії слід було б додати ще один, - радянський адміністративно-примусовий підхід, який у контексті згаданих критеріїв не був ні економічним, ні правовим, і риси якого  ще присутні в системі державного управління сучасної України.

Отже, державне управління в європейському підході – це підгалузь права. При цьому європейські дослідники адміністративного права відзначають, що акти адміністрації, тобто, її рішення та угоди не обов’язково підпадають під режим публічного права, деякі з них є актами приватного права, що визначаються цивільним або комерційним чи трудовим правом. У структурі власне адміністративного права виділяють підрозділ специфічного права адміністративної діяльності, що стосується поняття адміністративного акту, дискреційної влади адміністрації та положень непозовної адміністративної процедури (відкритого управління) і підрозділ права адміністративних структур, що стосується їх організації, державних службовців та державної власності. Окремо розглядається специфічне право адміністративних договорів. Характерною ознакою європейської адміністративної традиції також вважається інститут адміністративної юстиції.

В Україні продовжується пошук і розробка концепції та принципів нового адміністративного права, яке б забезпечувало реалізацію проголошених Українською Конституцією положень щодо правової держави, верховенства права, прав і свобод особи. Проте сучасна адміністративна система України, її адміністративне право реально залишаються відбитком радянської адміністративно-примусової системи і символізують реальну юридичну незахищеність громадянина у відносинах з публічними властями.

З метою реформування адміністративної системи в Україні, як відомо, розроблена і на офіційному рівні затверджена Концепція адміністративної реформи, де визначені зміст, мета, завдання, напрямки і принципові засади останньої, що в цілому відповідає європейським орієнтирам.

Першим серед напрямів адміністративної реформи є створення нової правової бази, ключове місце в якій належить адміністративному праву. Серед пріоритетних завдань адміністративно-правової реформи визначені запровадження повноцінного інституту адміністративної юстиції, належного законодавчого врегулювання позасудового захисту прав і свобод громадян (адміністративної “квазіюстиції”) на основі Адміністративно-процедурного кодексу, запровадження інституту управлінських послуг та кодифікація адміністративного законодавства.

Видається, що деякі концептуальні визначення вказаних напрямів заслуговують грунтовніших підходів. Зокрема, зведення врегулювання адміністративної процедури лише до ділянки оскарження рішення адміністративного органу здається необгрунтованим звуженням. Очевидно, є сенс включити до сфери врегулювання адміністративної процедури також і принципові положення процесу прийняття адміністративних рішень, їх опублікування, участі представників громадськості тощо.

Іншим необгрунтованим звуженням є, очевидно, обмеження поняття управлінських послуг сферою лише державних органів виконавчої влади. Доцільніше визначати поняття публічних послуг стосовно як органів виконавчої влади, так і місцевого самоврядування. Адже відомо, що переважна більшість публічних послуг надається громадянам саме на місцевому рівні. І саме неврегульованість основних положень таких послуг на концептуальному і принциповому рівнях завдає значної шкоди інтересам як публічних властей, так і громадян. Для прикладу досить згадати лише загальновідомі проблеми неекономічного використання громадського транспорту, що призводить до руйнування останнього або проблеми організації комунальних платежів, які в сучасному вигляді є скоріше неоголошеними і нелегітимними податками, аніж платою за ресурси і послуги. До речі, право на еквівалент в економічних відносинах відноситься фахівцями до феноменів природного права.

Проте головне на сьогодні зауваження щодо адміністративно-правової реформи полягає в тому, що жодне із основних її положень не є реалізованим. Головне питання: Україна і правовий підхід до державного управління (адміністрування), - чи сповідує Українська держава його реально чи залишається в рамках радянського адміністративно-примусового, неправового, тоталітарного, - залишається відкритим. Однак відповідь на таке питання, здається, слід шукати не стільки у правовій, скільки у політичній сфері.