Марченко В.Б. ПОНЯТТЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ // Правове регулювання економіки : збірник наукових праць. – Випуск 1. – К.: КНЕУ, 2000. – С. 137–149. [#003]

 

Марченко В. Б.

старший викладач кафедри

правового регулювання економіки

юридичного факультету КНЕУ

ПОНЯТТЯ  ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ.

Явище фінансового контролю, як і контролю взагалі, є очевидно складним, багатоаспектним. Можна сказати, що контроль є категорією всеосяжною, всепроникаючою і універсальною. Він притаманний практично будь-якій сфері цілеспрямованої людської діяльності. Крім того, контроль є фундаментальною категорією не лише соціальних систем, але й біологічних, а також технічних, які є виразом природного творчого людського потенціалу.

Універсальність категорії контролю поки що не привела повною мірою до сформування адекватного їй комплексного підходу до її дослідження, хоч такі спроби і пошуки в науці ведуться. Зокрема, контроль, як складова більш широкого поняття управління розглядається наукою кібернетикою, яка виділяє найбільш загальні (універсальні) властивості взаємозв’язків і взаємодій в технічних, біологічних і соціальних системах.

Таким чином, природна багатогранність і багатоплановість контролю як об’єктивний фактор і недостатня наукова розробленість як суб’єктивний фактор є причинами того, що явище контролю не може бути вичерпно описане в рамках якоїсь однієї наукової  галузі. На цю особливість звертає увагу, зокрема, І. А. Бєлобжецький, який вважає, що  немає підстав для тверджень про пріоритет якоїсь науки в аналізі сутності і змісту контролю. У свою чергу плюралізм точок зору відображає складність і багатогранність даного явища [5, с.20]. При цьому, в цій же роботі автор висловлює і відстоює позицію про утвердження фінансово-господарського контролю, як самостійної наукової дисципліни з притаманними їй специфічними предметом і методом. Подібний підхід, очевидно, є перспективним і заслуговує на увагу і розробку.

Огляд і аналіз наукової літератури свідчить, що для грунтовного вивчення фінансового контролю необхідно звернутись до здобутків щонайменше таких  наук, як соціальне управління, теорія державного управління, теорія фінансів, фінансове право, адміністративне право, теорія права.

Слід відзначити, що спеціальних досліджень теорії фінансового контролю у вітчизняній літературі є досить мало. Окрім того, переважна більшість із них стосується періоду адміністративно-командної держави і економіки. Найчастіше в науці увага приділяється загальним питанням фінансового контролю в рамках фінансової теорії та фінансового права. Практично відсутні грунтовні дослідження фінансового контролю в умовах державного регулювання ринкової економіки. Тією чи іншою мірою досліджуються питання фінансового контролю, зокрема, в роботах Е. А. Вознесенського, І. А. Бєлобжецького, А. М. Бірмана, І. А. Андрєєва, А. А. Анісімова, П. Г. Васільєва, В. І. Відяпіна, І. В. Барсукової, Ю. М. Іткіної, Н. Ю. Хана, П. В. Черноморда, Н. А. Ковальової, Ю. С, Остапенка, І. В. Мартьянова, Ю. А. Данилевського, Л. К. Воронової, М. Т. Білухи, Н. І. Хімічевої, М. В. Карасьової, П. С. Пацюрківського, А. Н. Козиріна і ін. Питання контролю в державному управлінні  спеціально досліджують у своїх працях М. С. Студенікіна, Е. В. Шоріна, Є. А. Кочергін, С. С. Носова, В. Г. Соловйов, В. Малиновський, В. М. Горшенєв, І. Б. Шахов, О. Ф. Андрійко та ін.

Очевидно, що поняттю фінансового контролю притаманні як сутнісні ознаки контролю взагалі, так і специфічні ознаки фінансової галузі. Для об’єктивного усвідомлення поняття фінансового контролю, як різновиду контролю важливим є визначення його місця в системі поняття контролю як функції державного управління та співвідношення з іншими видами контролю. Також суттєве значення має визначення його економічної сутності, ролі і місця в системі державного управління, його взаємозв’язки з іншими функціями управління.

В літературі переважно не робиться чіткого розмежування понять контролю взагалі і його органічної частини – фінансового контролю. Поряд з цим, на думку деяких дослідників з точки зору наукового аналізу складна сукупність проблем контролю має бути розчленована , оскільки вона включає аспекти різного роду: соціологічні, юридичні, технічні економічні і ін. [5, с. 19].

Звичайно в різногалузевій науковій літературі явище фінансового контролю прийнято описувати сукупністю таких категорій, як сутність, місце, роль, значення, цілі, призначення, задачі, функції, організація, об’єкт, предмет, сфера, суб’єкт, методи, види, форми і ін. Проте, очевидно, саме вже згадані суб’єктивні й об’єктивні фактори приводять до відсутності в літературі єдиного уніфікованого методологічного підходу до опису контролю взагалі і фінансового зокрема за вищевказаною сукупністю категорій як системою. Тобто, диференційований підхід представників різних галузей наукової думки до аналізу сутності контролю є характерним для сучасного стану теоретичної розробки проблем контролю.

Таким чином, для об’єктивного вивчення фінансового контролю методологічно доцільним, на нашу думку, є звернутися до розробок проблематики фінансового контролю в межах таких наукових сфер, як управління, право та фінанси. При цьому такий підхід, така інтерпретація явища фінансового контролю з різних точок зору, на наш погляд, не порушує категорії фінансового контролю, як єдиної за своєю сутністю.

Через зазначені причини в науці немає достатньо усталеного підходу до визначення сутності контролю як  на рівні соціальних систем взагалі, так і на рівні фінансової галузі зокрема.

 Слід відзначити, що в літературі є спроби певною мірою систематизувати різні наукові підходи до сутності контролю. Так, в роботі “Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм” І. А. Бєлобжецький виділяє чотири основних напрями, що склались у поглядах вчених на сутність контролю. Перший з них представлений в роботах багатьох юристів, соціологів і економістів, які досліджують контроль, як сферу діяльності органів державного і господарського управління. Вони звичайно визначають контроль як метод чи форму управлінської (виконавчо-розпорядчої) діяльності.

Таке тлумачення контролю викликає сумнів, оскільки під методами управління прийнято розуміти способи практичного здійснення задач управлінської діяльності, способи практичного, адміністративного, громадського чи економічного впливу з боку суб’єкта управління на керований об’єкт. Форма управління є у свою чергу способом зовнішнього виразу змісту управлінської діяльності шляхом видання різних нормативних (юридичних) актів: положень, інструкцій, наказів і т.п. Таким чином, контроль не може бути зведений до форми чи методу управлінської діяльності, він є самостійною функцією управління, тобто особливим видом діяльності, що характеризується цільовою спрямованістю, однорідністю змісту і однотипністю способів його здійснення.

Слід відзначити, що тлумачення контролю як функції управлінської діяльності превалює в літературі і не викликає особливих дискусій. При цьому, звичайно, слід мати на увазі, що конкретне тлумачення терміну “контроль” залежить від контексту його вживання і в цьому смислі важко не погодитись з О. Ф. Андрійко, яка вважає, що “залежно від того на якому рівні та стосовно чого він розглядається, контроль може бути охарактеризований як форма чи вид діяльності, як принцип, як функція”[7, с.221].

Прихильниками другого напряму у тлумаченні сутності контролю  є спеціалісти по теорії управління. Вони часто виділяють три стадії управлінської діяльності: стадію проектування і визначення цілі; організацію виконання прийнятого рішення; контроль виконання. Отже, контроль тлумачиться як особлива стадія управлінського циклу. З таким підходом, очевидно, можна погодитись, якщо розглядати контроль з вузької позиції перевірки і виконання кожного конкретного управлінського рішення, а не як цілеспрямованого і відносно відокремленого виду управлінської діяльності.

Третій напрям у характеристиці сутності контролю відображений у працях науковців, що взяли на озброєння арсенал кібернетичної термінології. З позицій кібернетики контроль є формою зворотного зв’язку, з допомогою якого управляюча система отримує необхідну інформацію про дійсний стан керованого об’єкта та про виконання управлінських рішень. На думку І. А. Бєлобжецького прибічники такої позиції допускають своєрідний “інформаційний ухил” у розумінні сутності контролю. Саме по собі тлумачення контролю з точки зору інформаційних аспектів процесу управління як форми зворотного зв’язку не викликає заперечень. Але при такому тлумаченні контроль штучно відривається від процесу прийняття управлінських  рішень, не видно найважливішої риси контролю - можливості і необхідності активного впливу на господарські процеси, що відбуваються. На першому плані, домінуючими мають бути соціально-економічні аспекти, а не технічні. Кібернетичне тлумачення контролю повинне мати допоміжний характер.

Четвертий напрям сформувався у літературі з контролю і ревізій. Для нього характерна думка, що сутністю контролю є регулярна перевірка дотримання господарського законодавства, виявлення порушень державної дисципліни. Така позиція є правовою концепцією сутності контролю, оскільки вона зводить його лише до способу забезпечення законності, до перевірки дотримання правових норм, з чим важко погодитись. За всієї важливості перевірки  дотримання законів і підзаконих актів, сутність контролю не можна зводити лише до цього, оскільки  другий його бік – це наявність зворотних зв’язків, що виражається в активному впливі контролю на більш раціональне використання ресурсів, усунення перешкод для оптимального функціонування різних ланок управління.

Враховуючи наведену аргументацію І. А. Бєлобжецький визначає, що контроль як одна з функцій управління є системою спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об’єкта з метою оцінити обгрунтованість і ефективність прийнятих управлінських рішень і результати їх виконання, виявити відхилення від вимог цих рішень, усунути несприятливі ситуації і сигналізувати про них компетентним органам [5, с.22].

Таким чином, контроль є вирішальним моментом управлінського циклу на тій його стадії, коли фактичні результати впливу на керований об’єкт порівнюються з вимогами прийнятих рішень, а при виявленні негативних  відхилень встановлюються їх причини і винуватці, застосовуються заходи до покращення справ.

Принципово важливим у наведеному визначенні контролю є те, що до сутності контролю включена оцінка не лише результатів виконання прийнятих управлінських рішень, але й оцінка обгрунтованості і ефективності самих управлінських рішень. Цей важливий момент часто залишається поза увагою багатьох дослідників.

Слід зазначити, що наведена  диференціація містить багато достатньо точних спостережень, хоч і не враховує деякі принципові моменти. Інакше кажучи, систематизація в науковому розумінні не є достатньо коректною, оскільки в ній виділяються, порівнюються і протиставляються часом різні аспекти контролю, які не можуть заперечувати одне одного. Це стосується категорій функції і стадії управління, зворотного зв’язку, правової форми, - всі вони в різних аспектах характеризують явище контролю і притаманні йому.

В юридичній літературі зазначається неоднозначність понять контролю і контрольної діяльності [6]. Розглядаючи цю проблему, аватори виділяють декілька основних підходів до її вирішення, які сформувалися у філософській, соціологічній та юридичній літературі. Прибічники першого з них розуміють під соціальним контролем сукупність процесів у соціальній системі (суспільстві, соціальній групі, організації і т.п.), за допомогою яких забезпечується наслідування “зразків” діяльності, а також дотримання обмежень у поведінці, порушення яких негативно відбивається на фукціонуванні системи. Сутність другого полягає в тому, що контроль розглядається як механізм, за допомогою якого суспільство і його підрозділи (групи, організації) забезпечують дотримання певних обмежень, умов, порушення якого завдає шкоди функціонуванню соціальної системи. Прихильники третього напряму  вважають, що соціальний контроль – це цілісна система всіх соціальних регуляторів (державних і суспільних інститутів, права, моралі, звичаїв, традицій, установок). Нарешті, спеціалісти у галузі соціального управління виходять з того, що контроль – це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою усунути його відхилення від заданих параметрів [3].

В іншому, більш конкретизованому визначенні В. Г. Афанасьєв звертає увагу на коригуючу функцію контролю і відзначає, що “контроль – це праця по спостереженню і перевірці відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т. д., виявленню результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, працівники органів контролю визначають шляхи коригування організації об’єкта управління, способів впливу на об’єкт з метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи”[4, с.125]

У спеціальній літературі підкреслюється інформаційна та коригуюча сутність контролю як функції соціального управління [6, с.24]. Для того, щоб успішно управляти управляючий повинен знати результати  свого управлінського впливу на керований об’єкт та мати можливість при необхідності здійснити відповідні коригування в управлінському процесі. Інформаційний аспект  контролю особливо підкреслюється в таких галузях як кібернетика, техніка, де його сутність пов’язується з поняттям зворотного зв’язку. За даними кібернетики поняття зворотного зв’язку є універсальним і може бути визначене не лише стосовно технічних систем, але й щодо біологічних та соціальних систем. Отже, контроль є універсальним засобом отримання інформації по каналах зворотного зв’язку. Без механізму зворотного зв’язку між суб’єктом і об’єктом процес управління втратив би чіткість і цілеспрямованість.

За допомогою зворотного зв’язку суб’єкт управління отримує оперативну інформацію, яка об’єктивно відображає стан справ на підконтрольному об’єкті, результати та відповідність його діяльності наміченій програмі, а також інформацію про помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання неочікуваних результатів. Така інформація дозволяє виявити недоліки в змісті прийнятих рішень, організації їх виконання, способах і засобах їх реалізації, оцінити ділові якості виконавців.

Якщо на інформаційному етапі здійснюється пошук і збір інформації про підконтрольний об’єкт, порівняння фактичного виконання з наміченими цілями, прийнятими рішеннями, то на коригувальному етапі суб’єкт контрольної діяльності визначаючи спосіб усунення виявлених розбіжностей між фактичним положенням і моделлю, програмою формулює рішення для нормалізації функціонування підконтрольного об’єкта. Сутність і характер корекції залежить від суб’єкта контролю:  якою мірою в його діяльності поєднуються регулятивні і охоронні начала.

Питання сутності і призначення контролю як управлінської функції вирішується в літературі також і шляхом виділення власних функцій контрольної діяльності [6, с.31]. При цьому виділяють функції коригування, соціальної превенції і правоохорони. Функція коригування більшою мірою проявляється в діяльності органів державного управління. Контрольна діяльність відіграє роль своєрідного бар’єра, направляючого процес виконання управлінських рішень по ідеальному, конструктивному, технологічному каналу, чим і визначається активна, організуюча роль контролю. Контрольна діяльність сприяє динамічним процесам суспільного життя, супроводжує їх і забезпечує розвиток суспільних відносин з наданням підконтрольним об’єктам можливостей для самостійної ініціативної дії в рамках допустимої моделі. В цьому смислі сутність контролю полягає у виявленні відповідності діяльності певних органів і посадових осіб поставленим перед ними задачам, результатів впливу суб’єктів управління на керовані об’єкти, відхилень від поставлених цілей і способів їх досягнення, а також їх причин, щоб створювати передумови для глибокого пізнання і коригування процесів управління.

Щодо функції соціальної превенції, то її цілі досягаються: а) в процесі здійснення контрольної діяльності при виявленні правопорушень і винних осіб, б) при реалізації правових актів, прийнятих за результатами контролю, в яких сформульовані рекомендації по усуненню умов, що сприяють правопорушенням, в) при проведенні контрольними органами конкретних профілактичних заходів [6, с.32].

Правоохоронна функція контролю проявляється в діяльності органів держави. Контрольна діяльність органів держави є значною мірою правоохоронною, хоч і не зводиться лише до неї. Як засіб забезпечення законності ця функція спрямована на припинення неправомірних дій посадових осіб і громадян, винних у недоліках і порушеннях і пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності, а також застосуванням до суб’єктів заходів державного чи громадського впливу. Контрольні органи повноважні як самостійно притягати до відповідальності винних осіб, так і ставити питання  про притягнення їх до відповідальності перед іншими органами. Для правоохоронних органів контрольно-наглядова діяльність за дотриманням законності є основною, а здійснення правоохоронних функцій – єдиним або домінуючим способом контрольного впливу. При встановленні фактів порушення державної дисципліни, режиму законності чи правопорядку, контрольні органи повноважні притягати винних осіб до дисциплінарної, майнової, адміністративної та кримінальної відповідальності.

В літературі з теорії соціального та  державного управління звичайно акцентується на тому, що контроль належить до числа функцій управління. Різні автори пропонують, переважно різні переліки управлінських функцій, але контроль, як правило, завжди присутній в їх числі. Так, зокрема, Б. М. Лазарєв, виділяючи 8 функцій управління: прогнозування, планування, організація, регулювання, керівництво, координація, облік, контроль, відзначає, що контроль як управлінська функція безпосередньо призначений встановити відповідність чи невідповідність фактичного стану і діяльності керованих заданому їм стану (а він задається директивними настановами, нормативними актами, планами і разовими завданнями). За результатами перевірок усуваються відхилення керованого об’єкта від заданого стану або коригуються рішення, які визначають цей стан.[9, с.164].

З питання, чи є контроль однією з основних функцій державного управління в науковій літературі висловлюються різноманітні точки зору. Переважно виділяють контрольно-наглядову діяльність як самостійну форму державної діяльності. Проте деякі автори стверджують, що функція контролю як складова інших напрямів державної діяльності цілком розчиняється в них і самостійного значення не має [13].

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об’єкта тим приписам, які він отримав від керуючого об’єкта, та виконанням прийнятих рішень, обгрунтовує контроль як конкретний самостійний вид роботи і О. Ф. Андрійко [7, с.221]. Функція контролю у державному управлінні полягає в аналізі та порівнянні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинами цих відхилень, а також оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху. Така специфічність призначення контролю, як зазначають у своїх працях дослідники цієї проблеми, і дає змогу виділити його серед інших функцій     управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю державних функцій, визначити  компетенцію цих органів [12].

Певну дискусійність в літературі викликає питання щодо первинного чи вторинного характеру контролю як функції управління. Переважаючою є точка зору на контроль як на вторинну за своїм характером функцію щодо інших управлінських функцій (зокрема, [7,11,6]). При цьому вважають, що контроль завжди виражається у системі певних відносин з первинними відносинами, які складають предмет контрольного впливу. Він здійснюється у зв’язку та з приводу первинних відносин. Поза і при відсутності вказаних відносин неможлива ніяка контрольна діяльність у суспільстві, оскільки вона стає безпредметною. Контроль складає другу, вторинну, функціонально відокремлену групу суспільних відносин. Контроль, з одного боку, невід’ємний елемент державного управління, а з іншого боку, самостійна, функціонально відокремлена діяльність, яка отримує свій вираз у свідомій, цілеспрямованій, позитивно організуючій діяльності творчого характеру. Відносно основних функцій держави контроль є функцією супутньою, допоміжною, вторинною і об’єктивно необхідною.

Таким чином, визнано, що як самостійна, похідна, допоміжна чи забезпечувальна функція управління контроль є об’єктивно необхідним. Він спрямовує процес управління за встановленими ідеальними моделями, коригуючи поведінку підконтрольного об’єкта. Сутність контролю звичайно визначають в тому, що суб’єкт управління здійснює облік і перевірку того, як керований об’єкт виконує його приписи.  Основною метою даної функції визначають блокування відхилень діяльності об’єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій – приведення керованої системи до стійкого стану за допомогою відповідних регуляторів.

Контроль та інші функції управління, будучи відносно самостійними явищами тісно пов’язані одне з одним і у взаємодії утворюють стійку систему. Одночасно з цим контроль виконує функцію оцінки відповідності здійснення інших функцій управління завданням, що стоять перед управлінням як цілісною функціональною системою. Завдяки контролю забезпечується конкретність в діяльності суб’єкта і об’єкта управління та здійснення його відповідно до прийнятих рішень.

Визначаючи управлінські функції як елементи змісту управління, особливі види управлінської діяльності, що мають специфічне “технологічне” призначення [9, с.150], Б. М. Лазарєв відзначає, що функції управління тісно пов’язані, переплітаються і накладаються одна на одну, утворюючи часом складні комплекси таким чином, що можна, наприклад, планувати і координувати контроль, регулювати планування і облік, організовувати прогнозування і т. д. [9, с. 165]. При цьому, на думку автора, контроль може розглядатись (стосовно окремого рішення) і як стадія управлінського циклу, а він включає в себе виявлення проблем, потребуючих вирішення, вироблення і прийняття рішення, контроль за його виконанням [9, с.164].

На місце і роль контролю як необхідної самостійної стадії управління звертають увагу В. М. Горшенєв і І. Б. Шахов [6, с. 24]. В процесі соціального управління контроль виступає сполучним елементом між управлінськими циклами. Процес управління складають функціонально-логічні стадії управлінського рішення, контролю і перевірки виконання, оцінки результатів. Контроль і перевірка виконання починаються із вивчення управлінського  рішення, супроводжують процес складання конкретної програми дій, найбільш повно виявляється на стадії фактичного виконання рішення. Завершивши первинний процес управління, контрольна діяльність створює сприятливу перспективу  для нового управлінського циклу. Таким чином, соціальний контроль виступає одним із компонентів механізму державного управління. В процесі контролю виявляються якість самого управлінського рішення, ефективність організаційних заходів, які були прийняті для його виконання, відповідність організації об’єкта цілям успішного виконання приписів, що містяться в управлінському рішенні, а також якість підбору, розстановки і виховання кадрів, виконуючих рішення.

В теорії соціального і державного управління прийнято розглядати управління, його функції, а отже, і контрольну в їх числі з точки зору категорії діяльності, як сформованої і організованої активності суб’єкта, спрямованої на об’єкти чи інші суб’єкти. Діяльність прийнято характеризувати відповідною структурою, до елементів якої звичайно відносяться: а) суб’єкт, який має певні інтереси, що відповідають його потребам, діє з певних мотивів, переслідує відповідаючі інтересам і мотивам цілі, вирішує витікаючі з них задачі, застосовує наявні ресурси, проявляє волю всупереч перешкодам; б) об’єкт, існуючий у певному природному і соціальному середовищі і у певному аспекті актуально включений в діяльність як її предмет; в) способи або технологія діяльності, обумовлені властивостями суб’єкта і об’єкта і з’єднуючі їх в єдиному процесі діяльності [8, с.34].

Таким чином, підкреслюючи необхідність інтерпретації контролю як відокремленої, автономної форми управлінської діяльності, представники юридичної науки визначають, що будь-яка управлінська функція, в тому числі і функція контролю, реалізується на практиці в особливій організаційно-правовій формі, специфічними методами, способами здійснення і показує як відбувається управлінський вплив. Виокремивши уявлення про форми діяльності як про особливий її структурний елемент (поряд із принципами і методами) деякі автори одночасно вважають доцільним розмежовувати фактичні і правові форми діяльності органів держави.

Контроль має свій прояв і у формі правового регулювання. Контроль проявляється як функція правового регулювання. В теорії права правове регулювання переважно інтерпретується як специфічна управлінська діяльність[2, с. 174]. Конкретні форми управлінської діяльності в їх юридичному аспекті органічно пов’язують з правовими формами державної діяльності: установчої, правотворчої, правозастосовчої, контрольно-наглядової[6, с.29]. Таким чином, контрольно-наглядову діяльність розглядають, з одного боку, як специфічну форму управлінської діяльності органів держави, а з іншого, - “організаційно-юридичний засіб забезпечення законності в управлінській діяльності”[1, с. 30].

Принципово важливою є думка про те, що визначення контрольно-наглядової діяльності як складової частини правоохоронної діяльності  не відбиває того факту, що сутність і призначення контролю виходить за рамки юрисдикційної діяльності, оскільки він не завжди пов’язаний з правопорушеннями, а головне його призначення полягає в забезпеченні узгодженості запланованого і реально здійснюваного [6, с. 22].

Специфіка контрольної діяльності перш за все проявляється в методах, принципах , регулятивному режимі і безпосередньому соціальному призначенні. Вона подібно до правотворчої і правозастосовчої об’єднує в собі елементи державної діяльності.

В управлінській та юридичній літературі виділяють також процесуальний аспект структури контрольної діяльності. Так, на думку В. М. Горшенєва та І. Б. Шахова для вияснення змісту і особливо структури контрольного процесу суттєве значення має розробка поняття процесуальної форми, яке за своїм характером, рівнем абстрагування могло б виконувати функцію уніфікованого інструмента міждисциплінарного наукового спілкування, об’єднуючого сукупність однорідних процесуальних вимог до дій учасників процесу, спрямованих на досягнення матеріально-правового результату [6, с. 60]. В характеристиці процесуальної форми виділяються реальні елементи процесу як комплексні утворення, у сукупності охоплюючі весь зміст процесу тієї чи іншої правової форми. До них при цьому відносять характеристики процесуальних режимів, процесуальних проваджень і процесуальних стадій.

Контрольну діяльність виділяють також як одну із категорій управлінських процедур [10]. При цьому визначається, що процес контролю складається з певних стадій і дій контролюючих органів і посадових осіб. Не дивлячись на відмінність конкретних цілей контролю, правового положення органів і посадових осіб його здійснюючих, форм, в яких може здійснюватись контроль, загальні процедури його проведення в прниципі однакові, що дає підстави для виділення їх в самостійну групу процедур.

Ефективність контрольної, як і будь-яких інших видів управлінської діяльності значною мірою визначається точністю дотримання притаманних їй процедур. Процес здійснення контролю складається з наступних послідовних стадій: 1) планування перевірки і організаційних заходів по її проведенню, 2) підготовка до перевірки, 3) проведення перевірки, 4) складання, обговорення і прийняття контролюючим органом  (особою) акта перевірки, прийняття рішення по ній і ознайомлення з ними зацікавлених органів і осіб, 5) реалізація прийнятого за матеріалами перевірки рішення, 6) розгляд можливих скарг на прийняте контролюючим органом (особою) чи за його матеріалами рішення, 7) контроль за фактичним виконанням рішень, а також пропозицій і рекомендацій, що містяться в акті перевірки [10, с. 106].

Перераховані стадії становлять найважливіші елементи процедури контролю. Ці процедури притаманні всім видам контролю, незалежно від того, чи здійснюється він спеціальними контрольними органами, чи іншими органами, для яких контроль є одним із елементів більш широкої за змістом діяльності  (таким є, наприклад, контроль представницьких органів, їх постійних комісій, депутатів, керівників міністерств, відомств, державних комітетів і т. п.). При цьому слід враховувати відмінність понять “система контролю” і “система контрольних органів” [13, с.78-79].

Література

1. Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль, 1980.

2.   Алексеев С. С. Общая теория права. Т.1. – М., 1981.

3.  Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). – М., 1973.

4. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. – М., 1977.

5. Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. – М.: Финансы и статистика, 1989.

6. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.: Юрид. литер., 1987.

7. Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. докт. юрид. наук, проф.Авер’янова В. Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998.

8. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987.

9. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. – М.: Юрид. литер., 1988.

10. Лазарев Б. М. Управленческие процедуры. – М.: Наука,1988.

11. Старосьцяк Ежи. Элементы науки управления. – М.: Прогресс, 1965.

12.  Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). – М.: 1974.

13. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. – М.: Наука, 1981.