Марченко В.Б. КОНЦЕПТУАЛЬНЕ РОЗУМІННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЯК МЕТОДОЛОГІЧНА ОСНОВА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ // Часопис Київського університету права. – 2006. – № 4. – С. 106–111. [#011]

Віктор Борисович Марченко, ст. викладач

юридичного факультету Київського

національного економічного університету

 

КОНЦЕПТУАЛЬНЕ РОЗУМІННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЯК МЕТОДОЛОГІЧНА ОСНОВА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ.

 Як свідчить аналіз спеціальних робіт з теорії функцій органів державного управління, відповідні дослідження помітно мало розглядаються у контексті концептуального розуміння самого поняття державного управління, що виглядає нелогічно. Адже ж, очевидно, що функції управління є похідними від самого управління, обумовлюються ним, тому невизначеність останнього приводить до невизначеності перших. Така методологічна умова постає, на наш погляд, імперативною.

Чітке концептуальне розуміння самого поняття державного управління має бути покладене за визначальну основу, детермінаційний потенціал і критерій щодо провідних складових елементів системи державного управління, і зокрема, державно-управлінських функцій відповідних органів.

По суті справи йдеться про методологію, роль якої, як відомо, має виключне значення як для розуміння державного управління загалом, так і державно-управлінських функцій відповідних органів, адже, дещо перефразовуючи поширену в літературі думку[1], науковий метод пізнання – це і є по суті сам його предмет, розглянутий під певним кутом зору.

Згадана вище неувага, хоч і навряд чи може бути виправданою, проте ймовірно, є невипадковою і має своє певне пояснення, оскільки, як виявляється, у попередні роки категорія державного управління так і не отримала цілком однозначного тлумачення[2]. Більше того, сама науково-галузева підвідомчість даної категорії як предмета дослідження оцінюється неоднозначно.

І хоч у літературі визнається, що історичний пріоритет у дослідженнях проблем державного управління належить адміністративно-правовій науці та й загалом зміст адміністративно-правової науки багато в чому сформувався саме з огляду на потреби системи державного управління, при цьому однак таке предметне спрямування тлумачиться як “ухил” цієї науки, яка хоч і з об’єктивних причин, але змушена була виходити за її природні межі й охоплювати тематику державного управління[3]. Як невиправдана оцінюється історична тенденція адміністративістів до зосередження на проблематиці теорії державного управління замість того, щоб точніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-правової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних наук соціально-управлінського циклу. З іншого боку, акцентується на необхідності зайняття адміністративно-правовою наукою домінуючої ролі у сфері організаційно-правових аспектів державного управління, а спроби виокремлення спеціалізованої юридичної теорії державного управління оцінюються як даремні. При цьому проблематика державного управління аж ніяк не виключається зі сфери прикладення зусиль адміністративно-правової науки[4].

Отже, як слід розуміти, в літературі йдеться про те, що адміністративно-правова наука повинна зосередитись у першу чергу саме на організаційно-правових аспектах проблематики державного управління. Що ж до інших аспектів безумовно багатогранного явища державного управління, то ймовірно мається на увазі, що вони мають бути переважно предметом розгляду ряду інших дотичних наук. Гносеологічним ядром наук з державного управління визнається теорія державного управління, що є комплексною науковою галуззю[5].

Тут на наш погляд, варто зауважити, що державне управління – цілісне явище і ця цілісність його розуміння за будь-якого розмежування між науковими галузями не може бути втрачена, в тому числі, й у сфері правового відображення державного управління через відповідне правове регулювання.

Теорія державного управління, що виникла на початку 60-х років минулого століття, можливо, певною мірою саме й була відгуком на розвиток системно-управлінської методології та спробою за допомогою поширення останньої на певну сферу державної діяльності, розглядаючи її як державне управління, досягти комплексного, цілісного розуміння цієї сфери.

Чи було це системно-управлінське щеплення державно-правової сфери вдалим, чи було сприйняте юридичною наукою як втручання у внутрішні справи, і відкинуте як чужорідне? А можливо, як це часом бувало, прийняті у відповідь на системно-кібернетичний виклик Заходу, рішення партії і уряду обернулись прийняттям комплексу заходів та відрапортуванням про їх виконання. Це надто велике і серйозне питання, щоб його можна було хоча б поставити і обґрунтувати, а не те, щоб достатньою мірою розглянути у рамках даної роботи, і водночас, так само надто важливе, щоб його можна було взагалі не прийняти до уваги і скинути із рахунку.

В будь-якому разі ми повинні відзначити і зафіксувати відображене в літературі розчарування можливостями системно-управлінської методології[6]. Чомусь вважалось, що вона здатна і повинна математично формалізувати процеси державної діяльності та управління, перекласти їх на плечі обчислювальних машин і таким чином зняти всі проблеми. Не виключаючи у принципі машинно-метаматичного напряму, думається однак, що перш за все, вона мала дати новий погляд на розуміння все тих же, нематематичних, державно-управлінських процесів саме як системних і цілеспрямованих. Кібернетика із своїми підходами пояснює, перш за все, механізми проходження цілеспрямованих процесів у системах, наділених такою властивістю, а отже, в тому числі, це стосується й соціальних систем, і ця наука безпосередньо, звичайно, не ставить питання про визначення кінцевої цілі соціальної системи, що їй часом закидають[7]. Однак, і те, що системно-управлінська методологія у принципі не здатна вирішити таку задачу, треба ще довести, і аргументів на зразок того, що кібернетичний аналіз не може замінити змістовну марксистсько-ленінську теорію та класовий аналіз тут буде явно недостатньо, щонайменше, сьогодні.

Питання, чого було більше – серйозних спроб адаптації системно-управлінської методології в державно-управлінській сфері чи поверхових заяв щодо неможливості її застосування в ній, очевидно, також заслуговує на окрему увагу. Варто лише зауважити, що спроби поширення цієї методології часом нагадують набори деталей із конструктора “зроби сам”, тобто, ось вам суто кібернетичні поняття і термінологія і спробуйте із них зібрати модель державного (соціального) управління[8]. Саме по собі це, безумовно, необхідний початковий етап, але далі мала б іти реальна адаптація, однак таких спроб, схоже, небагато було у ті часи і ще менше сьогодні.

Можливо саме від цього йде думка, що теорія державного управління не сприймається як галузь науки, що має власне обличчя і значною мірою повторює положення, вироблені у рамках загальносистемних, теоретико-інформаційних, кібернетичних, економічних, правових, соціологічних і інших досліджень[9].

Розглядаючи у системному контексті проблеми теорії державного управління Б. П. Курашвілі, зокрема, відзначає що, теорія державного управління страждає на нечіткість визначення об’єкта дослідження і їй необхідно вирішити питання “об’єктивації” (тобто, чи розуміти під державним управлінням лише виконавчу і розпорядчу діяльність держави чи її управлінську діяльність у цілому), суттєво просунутись у визначенні місця свого об’єкта у більш широких, надскладних системних комплексах[10]. Отже, розглядаючи підходи теорії державного управління до поняття управлінських функцій відповідних органів, слід мати на увазі наявність суттєвих концептуальних проблем самої теорії державного управління загалом.

Не дивлячись на відсутність єдиної, достатньо розробленої концепції державного управління, вибір альтернатив, як свідчить література, не надто широкий. Фактично дискусія точиться переважно навколо однієї альтернативи – щодо так званих широкого і вузького тлумачень поняття державного управління та їх співвідношення. Одні, вживаючи термін державне управління у строгому або широкому смислі, вважають державним управлінням регулюючу діяльність держави у цілому, інші – в умовному або вузькому смислі – саму лише адміністративну діяльність чи діяльність виконавчо-розпорядчих органів держави[11].

На думку В. Б. Авер’янова, на формування широкого тлумачення державного управління справила вплив загальна теорія соціального управління[12]. Умовне або вузьке розуміння державного управління, на думку Б. П. Курашвілі, відноситься до теорії адміністративного права та інших юридичних дисциплін, де використовується близько піввіку, однак не прийняте суспільною наукою у цілому[13].

Загалом же В. Б. Авер’янов вважає, що дискусія щодо широкого та вузького тлумачення державного управління була доволі надуманою і виявилась безплідною[14]. Обґрунтування такого погляду, здається, також у свою чергу можна виділити, як окремий, особливий підхід, суть якого полягає в застосуванні широкого чи вузького варіантів тлумачення залежно від теоретико-пізнавального рівня дослідження із відповідним методологічним обґрунтуванням у кожному випадку[15]. Державне управління визначається при цьому як специфічний різновид діяльності органів держави, основне призначення якого – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси[16].

Слід відзначити, що не дивлячись на зовнішні суттєві і очевидні відмінності, і широке, і вузьке тлумачення державного управління мають спільну родову ознаку – на першому плані у змісті обох із них стоїть аспект діяльності. І як свідчить література, в теорії управління, і соціального, і державного, поняття управління досліджується перш за все саме як діяльність[17]. Отже, існуючі концепції традиційно розглядають державне управління переважно у контексті діяльнісно-технологічного аспекту, діяльності держави і її органів як реалізації державної влади, владного впливу, практично не зачіпаючи цільового аспекту. І відповідно, функції державного управління розглядаються лише як частини або види цієї управлінської діяльності.

Та чи обмежується концептуальна проблематика державного управління лише площиною співвідношення його широкого та вузького тлумачення, точніше, широко- чи вузько-, але однаково діяльнісних аспектів? Тут не йдеться про те, щоб при визначенні поняття державного управління поставити під сумнів категорію діяльності як таку, протиставити її якійсь принципово іншій альтернативі. Йдеться про те, що управління не є одномірним, односкладним явищем і незбалансований акцент на одному його аспекті може негативно відбитися на концептуальному розумінні державного управління загалом. Схоже, у визначеннях державного управління у відповідній літературі акцентується переважно на здійсненні владного впливу, певної діяльності, і невиправдано менше – на підпорядкованості цієї діяльності цілям управління, на цільовому аспекті.

Заради справедливості слід відзначити, що хоч і не досить виразно та широко представлені, однак в літературі є міркування, пов’язані і з певною критичною оцінкою та визначенням місця і ролі діяльнісного аспекту, його критичним аналізом у концептуальному розумінні державного управління[18]. Однак підсумкові дефініції, на дивлячись на спробу підняти роль цільового аспекту, свідчать, що загалом цей підхід залишається переважно у рамках діяльнісного правового напряму [19].

Не те, що б цільовий аспект не розглядався взагалі, його роль в управлінні загалом неодмінно підкреслюється дослідниками державного управління. Так, І. Л. Бачило, пов’язуючи ціль із станом об’єкта, підкреслює, що кінцевою ціллю управлінської системи є все ж не її власна діяльність, а організація і забезпечення певного стану об’єкта управління[20].

Однак, фактично, роль цілей державного управління у правових дослідженнях відповідних явищ розглядається переважно лише на рівні загального міркування, вплив цілей на формування похідних понять детально не аналізується. Визначальний, детермінаційний вплив цільового аспекту, не кажучи вже про його механізми, на державне управління загалом, відповідні функції, достатньою мірою не досліджується, переважно спеціально не виділяється, і власне, не розкривається як такий. Та й часом саме розуміння цілей управління, схоже, не є адекватним.

Такий підхід видається нам нелогічним. Поняття управління яке не визнає, не враховує визначальної ролі цілей є по суті небезпечно вузьким його розумінням, це якась невизначена діяльність, процес, що протікає ніби сам по собі. Такий підхід не дає відповіді на головні питання – чим визначається така управлінська діяльність, звідки береться її напрям, зміст, якісна специфіка, тобто, якою вона власне має бути? Відповідно й визначення функцій управління поза його цілями, просто як видів діяльності, не дає відповіді на питання, звідки береться специфічний якісний зміст цих функцій, чим вони детермінуються. Відомий з літератури критерій об’єктивних потреб керованого об’єкта фактично цієї проблеми не вирішує.

Такий підхід до управління можна умовно назвати вузько-діяльнісним у тому смислі, що цільовий аспект в ньому не виділяється в числі провідних, а також правовим чи вузько-правовим у тому смислі, що він переважно домінує у сфері юридичних наук. Вузько-діяльнісне розуміння державного управління породжує таке ж вузько-діяльнісне розуміння й державно-управлінських функцій у правовій науці, бо якщо управління – це перш за все діяльність, то й управлінські функції при цьому – це перш за все частини такої діяльності.

На наше переконання, управління має розглядатись, в тому числі, й у правовій науці у першу чергу як діяльність, що підпорядкована певним цілям щодо певного об’єкта. Цільова підпорядкованість управлінської діяльності – це найголовніше, найсуттєвіше в ній, в тому числі, у контексті визначення всіх суттєвих його елементів, включаючи відповідні функції. Державне управління безумовно включає і реалізацію влади, і організацію виконання правових актів, і вплив суб’єкта на об’єкт, і інші аспекти, однак всі вони мають підпорядковуватися єдиній меті, досягненню цілей управління. І цей цільовий аспект неодмінно має враховуватись у правовому розумінні та регулюванні державного управління та державно-управлінських функцій. Управлінські функції державних органів при цьому постають у першу чергу як певні функції, що спрямовані на досягнення відповідних цілей державного управління певною сферою та реалізуються від імені держави спеціально уповноваженими органами.

Правомірність діяльнісно-технологічного аспекту не піддається сумніву, а лише його односторонність, недостатність, він не вичерпує поняття державного управління у цілому, системно, особливо у детермінаційному, визначальному аспекті. Ціль же носить інтегральний характер, що на загальному рівні власне й визнається у літературі, коли зазначається, що у взаємозв’язку сфер суспільного життя вона виникає як спільний орієнтир дій суб’єкта і об’єкта управління, інтегровано виражаючи загальнодержавний, народногосподарський інтерес та інтерес конкретної виробничої чи іншого характеру одиниці[21].

Отже, концептуальне розуміння державного управління має відбивати, на наш погляд, особливість управління саме як специфічно цільової діяльності, а не лише як діяльності взагалі, відображати обумовлюючу роль цілей щодо визначення, побудови системи управління загалом, її елементів, а отже, й державно-управлінських функцій, зокрема.

Вузько-діяльнісне розуміння державного управління фактично виключає його цілі ті відповідні функції із числа юридичних понять. Однак становище, коли цілі опиняються за кадром правового регулювання державного управління, відповідної науки і практики, коли вони маються на увазі, але не постають вирішальним критерієм як побудови системи управління, так і відповідної оцінки діяльності держави у цілому та її органів слід, на наш погляд, оцінити негативно. Ймовірно, саме таке розуміння місця і ролі державно-управлінських цілей стало причиною того, що й сьогодні держава, як в очах її посадовців, так і “підлеглих” громадян, все ще асоціюється перш за все із владою і тільки владою, а не повноваженнями її застосовувати лише і виключно у чітко визначених напрямах та з відповідною метою.

Діяльність без цілей, від невміння чи небажання їх формулювати, у певному сенсі є дуже зручною, адже публічне проголошення цілей діяльності відразу вказує на її напрям, вимагає їх легалізації і передбачає можливість контролю. Діяльність же без юридичних цілей значною мірою звільняє її суб’єкта від вказаних питань, одночасно відкриваючи шлях для зловживань. Державне управління, яке юридично не визначає цілей, а отже, й не обмежується ними, по суті претендує на тотальність впливу, і замість зведення його до необхідного мінімуму, відбирає у особи її права, а у суспільства – потенцію до самоорганізації і самоуправління.

Судячи з літератури, радянська концепція державного управління головним серед критеріїв ефективності останнього загалом правомірно вважала продуктивність суспільного виробництва[22]. При цьому управління і виробництво доктринально розділялись на дві, хоч і пов’язані, однак якісно окремі сфери. Витоки такого поділу, судячи з літератури, йдуть від Марксового аналізу капіталістичного виробництва[23], де система управління тут розглядається у контексті суб’єкта, що створюється для забезпечення функціонування кінцевого об’єкта з його специфічними неуправлінськими задачами[24]. Відірване від свого кінцевого результату державне управління закономірно зводиться переважно на спускання планів, віддання директив та вказівок, а не на досягнення продуктивних результатів, тобто, на процес, а не на результат.

Сьогодні здається очевидною необхідність критично переглянути та проаналізувати застосовувані у державно-управлінських дослідження моделі державного управління, чи відповідають вони реаліям сьогодення, чи все ще відбивають специфічні відносини адміністративно-командного управління. Бо саме на цих теоретичних моделях фактично ґрунтується правове регулювання державного управління загалом та управлінських функцій державних органів, зокрема.

Ознаки такого підходу в адміністративно-правовій науці, на наш погляд, існують. Зокрема, коли одним із завдань цієї науки ставиться дослідження інституту адміністративної відповідальності, розгляд і оцінювання його як результату контрольної діяльності, в якій відображено так званий “зворотний зв’язок” у державному управлінні[25], то це, очевидно, має свідчити, що фактично кібернетично-управлінські підходи їй не чужі.

Отже, необхідна розробка цільової концепції державного управління, яка дасть змогу досягти цілісного розуміння та правового регулювання державно-управлінських явищ загалом та управлінських функцій державних органів, зокрема. У правовому регулюванні державного управління конкретними сферами має знайтись місце для юридичного розуміння, юридичних понять цілей такого управління та необхідних для їх досягнення відповідних функцій.

Правова наука, яка претендує на адекватне опосередкування державно-управлінських процесів, на наш погляд, не повинна боятись зазирнути за вузькі рамки суто юридичних підходів та дослідити і знайте належне місце цільовому аспекту у державному управлінні. Наука, яка не розглядає свого предмета і системи у рамках більш широкого предмета або системи вищого порядку, ризикує залишитись без належних орієнтирів свого розвитку.

 

---

[1] Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. Авер’янова В. Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С.140.

[2] Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.12

[3] Там само.

[4] Там само. – С.9

[5] Там само. – С.8

[6] Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987. – С.27–29.

[7] Омаров А. М. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. – М.: Мысль, 1980. – С.98.

[8] Там само. – С.68–98.

[9] Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987. – С.68.

[10] Там само. – С.29.

[11] Там само. – С.89-91.

[12] Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. Авер’янова В. Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С.12.

[13] Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987. – С.89-91.

[14] Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.12–13

[15] Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. Авер’янова В. Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С.10-11; Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.12–14.

[16] Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.13

[17] Там само. – С.29.

[18] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. – С. 25–30.

[19] Там само. – С. 38.

[20] Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблеми оформления и реализации). М., “Юрид. лит.”, 1976. – С.14.

[21] Там само. – С. 42.

[22] Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987. – С.10.

[23] Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблеми оформления и реализации). М., “Юрид. лит.”, 1976. – С.12, 13.

[24] Там само. – С.14–15.

[25] Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. Ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.9

 

Резюме

В статье сделана попытка показать непосредственную связь концептуального понимания государственного управления на понимание и правовое регулирование управленческих функций государственных органов. Обращается внимание на ограниченность узко-деятельностного толкования этих понятий. Указывается на негативные для соответствующего правового регулирования последствия исключения целей государственного управления и управленческих функций государственных органов из числа юридических понятий и на необходимости дополнения юридической теории целевым пониманием государственного управления и функций его органов.