ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ СПІВВІДНОШЕННЯ
Податкове законодавство опосередковує суспільні відносини, що належать до числа найбільш динамічних, тому характеризується постійними змінами і доповненнями, а його вдосконалення постійно перебуває серед числа провідних напрямів реформування податкової системи. Концепція реформування податкової системи України, затверджена Кабінетом Міністрів України 19 лютого 2007 року[1], ставить завдання, зокрема, щодо створення умов для формування сприятливого інституційного середовища оподаткування шляхом забезпечення детальної законодавчої регламентації всіх аспектів податкових правовідносин з метою запобігання вирішенню спірних питань на розсуд контролюючих органів, а також забезпечення визначення остаточного переліку прав, обов'язків і відповідальності як платників, так і контролюючих органів з метою рівного розподілу функцій та прав сторін.
Одним з актуальних питань
вдосконалення нормативного регулювання діяльності органів Державної податкової
служби України є питання співвідношення та узгодження нормативної регламентації
функцій і повноважень органів ДПС України. Адже законодавче регулювання
діяльності органів ДПС є одним із найбільш розгалужених, воно не обмежується
лише Законом України „Про державну податкову службу в Україні”[2], але
здійснюється й іншими податковими, а також неподатковими законами. Це питання є
актуальним і в загальнотеоретичному плані з огляду на те, що суперечки щодо
співвідношення функцій із повноваженнями органів виконавчої влади точаться з
часів запровадження поняття функцій у сфері правового регулювання державного
управління, тобто, вже не один десяток років. Загалом питання правової
регламентації функцій органів державної податкової служби України
досліджувались в науковій літературі[3],
однак спеціальний контекст їх співвідношення із повноваженнями залишається
малодослідженим.
В сучасній науковій
літературі звертається увага на ту обставину, що з техніко-юридичної точки зору
в чинному законодавстві нерідко є дуже нечіткими межі між формулюваннями
завдань і функцій, з одного боку, функцій і повноважень – з іншого[4].
Нечіткість меж між формулюваннями функцій і повноважень певною мірою можна пояснювати
суб’єктивним фактором, як техніко-юридичний недолік законодавця. Однією з
причин цієї ситуації, на наш погляд, є також відсутність належної теоретичної
основи щодо співвідношення, розмежування та узгодження, зокрема, функцій та
повноважень органів ДПС. Тому у даній публікації робиться спроба не лише
визначити техніко-юридичні неузгодженості, але й знайти теоретичне підґрунтя
щодо несуперечливого, логічно узгодженого співвідношення функцій і повноважень
органів Державної податкової служби і на цій основі виробити рекомендації щодо
вдосконалення нормативного регулювання даних аспектів діяльності цих органів.
Загальнотеоретичною
основою щодо співвідношення функцій і повноважень органів ДПС можуть слугувати
окремі положення науково-методичних засад проведення функціонального аналізу в
органах виконавчої влади[5]. Зокрема,
вказані засади визначають основні завдання функціонального аналізу щодо
окремого органу виконавчої влади[6]. Виходячи із обсягів та завдань даної
роботи ми зосередимось на нормативній частині, тобто, на
нормативно-функціональному аналізі законодавства щодо діяльності органів ДПС, а
саме, в частині їх функцій і повноважень. Таким чином, за аналогією
можна визначити, що у даній частині основний зміст функціонального аналізу щодо органів
державної податкової служби становлять наступні питання:
1) якими повноваженнями (компетенцією)
наділені органи ДПС і наскільки вони відповідають змісту нормативно закріплених
функцій;
2) чи потребують уточнення
перелік функцій і повноважень органів ДПС;
3) які є можливості покращити правову
регламентацію функцій та повноважень органів ДПС.
Очікуваними результатами нормативно-функціонального
аналізу щодо функцій та повноважень органів державної податкової служби можна
вважати вибір засобів виявлення і подолання можливих неузгодженостей та колізій
між: а) нормативно визначеними функціями і наданим обсягом повноважень (прав і
обов'язків) органів ДПС; б) окремими функціями або повноваженнями (у випадках
дублювання, паралелізму, формальної невизначеності тощо) органів ДПС; в)
існуючим станом правової регламентації функцій органів ДПС та потребами їх
ефективного застосування.
Нормативно-функціональний
аналіз загалом передбачає, перш за все, вивчення стану правової регламентації
функцій конкретного органу, що здійснюється шляхом аналізу певних нормативних
документів (актів), які встановлюють правовий статус органу, ядром якого є його
компетенція[7]. На наш
погляд, варто уточнити, що
при розгляді питання про рівень правової регламентації функцій і повноважень
органів ДПС, очевидно, слід виходити із змісту норми статті 19 Конституції
України, відповідно до якої органи державної влади та місцевого самоврядування,
їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та
у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України[8].
Тобто, основу регулювання функцій і повноважень органів ДПС слід визначати на
рівні Конституції та законів України. Для органів ДПС такою основою, очевидно,
перш за все, є Закон України „Про державну податкову службу в Україні”[9], який
визначає правові основи діяльності цих органів.
Функції органів ДПС
відповідно до Закону України „Про державну податкову службу в Україні”
розподілені між трьома організаційними рівнями, які можна визначити як
центральний, регіональний та базовий. Щоб коректно співвіднести їх із
повноваженнями, ці функції слід виразити інтегрально щодо всіх трьох рівнів,
тобто, розглядаючи трирівневу систему органів державної податкової служби
цілісно, як узагальнений функціональний суб’єкт. При цьому серед таких функцій
доречно виділити зовнішні та внутрішні. Саме зміст зовнішніх функцій, у першу
чергу, дає змогу судити про сфери спрямування повноважень органів ДПС.
Проаналізувавши зміст
усієї сукупності функцій органів ДПС відповідно до законодавчих формулювань
статей 8, 9 і 10 Закону України „Про державну податкову службу в Україні”,
можна виділити категорію зовнішніх функцій системи органів ДПС та подати їх в
узагальненому вигляді наступним чином:
1) контроль у визначених
межах у сферах оподаткування, валютних операцій, готівкових розрахунків, реєстраційних
свідоцтв, ліцензій і торгових патентів, обігу алкогольних напоїв та тютюнових
виробів, обігу векселів у сфері операцій із давальницькою сировиною;
2) робота щодо
безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави,
скарбів і конфіскованого майна;
3) облік та звітність
щодо надходження податків;
4)
аналітично-прогностична функція щодо податкових надходжень та їх збільшення;
5) власна нормотворча
діяльність, а також подання пропозицій і розробка проектів щодо відповідних
нормативних актів з питань оподаткування;
6) надання роз’яснень
законодавства з питань оподаткування;
7) облік і реєстрація
платників податків;
8) затвердження форм
податкових розрахунків, звітів, декларацій і інших документів, що стосуються
сфери контролю податкових органів;
9) контроль щодо
достовірності та подання платниками документів, пов’язаних із обчисленням
податків;
10) розгляд звернень,
запитів, скарг, апеляцій платників та відповідні реагування на них;
11) проведення перевірок
фактів приховування і заниження сум податків;
12) правоохоронні
функції, включаючи застосування юридичних санкцій, подання судових позовів у
межах власної компетенції; запобігання, розкриття, припинення, розслідування
злочинів і інших правопорушень у межах компетенції податкової міліції; передача
матеріалів щодо інших кримінальних правопорушень, організованої злочинності відповідним
правоохоронним органам.
Основу повноважень податкових органів складають
ті права, які вони можуть і повинні, зобов’язані здійснювати для реалізації
покладених на них завдань і функцій. Номінально перелік прав органів ДПС
міститься у статті 11 Закону України „Про державну податкову службу в Україні”
і в узагальненому вигляді включає, зокрема, наступні складові:
– здійснювати
невиїзні та виїзні перевірки;
– здійснювати
контроль щодо готівкових розрахунків, свідоцтв про державну реєстрацію,
ліцензій, торгових патентів;
– одержувати
пояснення у платників та запрошувати їх стосовно перевірок у межах повноважень
органів ДПС
– одержувати
від відповідних суб’єктів безоплатно інформацію, відомості, копії документів,
звітні дані, що стосуються здійснення повноважень органами ДПС;
– вимагати
від платників, діяльність яких перевіряється усунення порушень податкового
законодавства, припинення дій, що перешкоджають здійсненню повноважень органами
ДПС та контролювати виконання законних вимог;
– вилучати
при проведенні перевірок у відповідних суб’єктів копії документів, що свідчать
про факти порушення законів про оподаткування, а при арешті активів вилучати
оригінали первинних документів із складенням опису та залишенням платнику копій
таких документів;
– надавати
відстрочення та розстрочення податкових зобов’язань, вирішувати питання щодо
податкового компромісу, списання безнадійного боргу;
– застосовувати
фінансові (штрафні) санкції за передбачені законом правопорушення, стягувати
суми недоїмки та пені у передбачених законом випадках;
– користуватися
у службових справах засобами зв’язку підприємств, установ та організацій з
дозволу їх керівників;
– вимагати
у ході виїзних перевірок проведення інвентаризацій, у разі відмови – звертатися
до суду, а до ухвалення відповідного рішення – у відповідному порядку
опечатувати каси, певні приміщення на термін до 24 годин;
– надавати
інформацію з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків та інших
обов’язкових платежів іншим органам державної влади,
– звертатися
у передбачених законом випадках до судових органів із позовом про скасування
державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності.
Порівняння функцій із
повноваженнями органів ДПС свідчить як про змістовні збіги окремих їх положень,
так і про розбіжності між ними. В літературі стосовно співвідношення нормативної
регламентації повноважень (прав і обов’язків) та функцій висловлюється думка, що
найчастіше фіксація повноважень тісно переплетена з функціями[10]. Загалом із цією думкою можна
погодитись, однак варто й уточнити, користуючись конкретним прикладом змістовного
порівняння функцій органів ДПС з їх правами.
Підходячи до даного
порівняння, слід зазначити, що в літературі склалась, у цілому вірна, на наш
погляд, своєрідна формула співвідношення функцій і повноважень, зміст якої
виражається, зокрема, у тому, що закріплення за органом певних функцій має бути
підкріплене наданням йому конкретних владних повноважень для їх реалізації. Має
бути забезпечена відповідність між функціями органу, спрямованими на певні
об’єкти та конкретним його повноваженнями. Інакше загальне формулювання про
покладення певної функції на певний орган може виявитися нереальним[11].
Як показує конкретне
порівняння, далеко не всі функції органів ДПС забезпечені відповідними
повноваженнями із переліку статті 11 Закону України „Про державну податкову
службу в Україні”. Це стосується, зокрема, функцій неподаткового спрямування
щодо контролю валютних операцій, обігу алкогольних напоїв та тютюнових виробів,
безхазяйного майна тощо. Однак це не означає, що вказані функції взагалі не
забезпечені відповідними повноваженнями. Виглядає цілком логічним, що права
органів ДПС у цих неподаткових сферах визначені відповідним законодавством, і
врешті, об’єктивно неможливо та й недоцільно абсолютно всі права органів ДПС
знести у єдину статтю 11 Закону України „Про державну податкову службу в
Україні”.
Фактично повноваження
податкових органів витікають із змісту не лише неподаткових законів, але й Закону
України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами
та державними цільовими фондами”[12], інших законів про оподаткування.
Наприклад, до повноважень органів ДПС можна віднести також права застосувати
непрямі методи визначення суми податкового зобов’язання, застосувати заходи
забезпечення виконання податкових зобов’язань тощо. Враховуючи вищезазначене, стаття
11 Закону України „Про державну податкову службу в Україні” не повинна мати
вигляд закритого переліку прав органів ДПС, тому її доцільно доповнити пунктом
18 наступного змісту: „18) інші права, що передбачені законами України”.
Прикладом
абсолютного дублювання є зміст права органів ДПС за пунктом 2 статті 11 Закону України „Про державну
податкову службу в Україні”, який дослівно відтворює зміст функцій за пунктом 4
статті 10 вказаного закону щодо здійснення контролю за додержанням порядку
проведення готівкових розрахунків за товари (послуги) у встановленому законом
порядку та наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів
підприємницької діяльності, ліцензій на провадження видів господарської
діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, з наступною
передачею матеріалів про виявлені порушення органам, які видали ці документи та
торгових патентів. Видається,
що таке дублювання не має особливого юридичного сенсу, тому вказаний зміст, що
за своїм формулюванням ближче відповідає поняттю функції, було б доцільніше
залишити у пункті 4 статті 10, при цьому вилучивши його із статті 11 Закону
України „Про державну податкову службу в Україні”. Водночас, можна припустити,
що законодавець не випадково вдався до вищезазначеного дублювання, а ймовірно,
хотів підстрахуватись, щоб не позбавити вказані функції юридичної основи,
виходячи із формули про забезпеченість функцій повноваженнями.
Варто зауважити, що вказана,
загалом вірна, формула підкреслює лише один аспект співвідношення між функціями
і повноваженнями. Часом така однобокість мимоволі спричиняє до штучного
протиставлення між „загальною” і „абстрактною” функцією та конкретними, владно
навантаженими, і отже, більш солідними, повноваженням і компетенцією[13]. В основі такої штучної
розірваності лежить, на нашу думку, неврахування важливості іншого аспекту
співвідношення між функціями і повноваженнями. Адже поняття функції акцентує в діяльності
суб’єкта на аспекті отримання чітко визначеного кінцевого результату (продукту),
який прямо відображає досягнення загальних цілей і завдань цього суб’єкта[14]. Саме функції
і є породжуючою основою, причиною появи на світ респектабельних повноважень. Слід погодитись із твердженням, що
завдання і функції органу є визначальним щодо його прав і обов’язків[15]. Повноваження породжені нічим іншим,
як функціями. В цьому полягає один із проявів юридичної сутності функцій. Водночас,
останні реалізуються через повноваження. Це, на наш погляд, невід’ємні,
нерозривні сторони єдиної формули щодо співвідношення нормативного регулювання функцій
і повноважень органів ДПС, як і будь-яких державних органів.
Таким чином, визначені статтею
11 Закону України „Про державну податкову службу в Україні” права органів ДПС
за змістом фактично представляють собою опис конкретних дій, які спрямовані на
реалізацію функцій органів ДПС (переважно контрольно-податкового характеру). Ці
права, як дії, сформульовані у безпосередньому зв’язку із змістом контрольних
функцій, можна визначити як конкретні діяльнісні засоби реалізації даних функцій.
На завершення розгляду
пропонуємо у загальних рисах безпосередньо-змістовний підхід або критерій щодо
визначення повноважень податкових і інших органів виконавчої влади. Йдеться про
те, що окрім формально-опосередкованого способу забезпечення юридичної основи
функцій, тобто, за допомогою визначення відповідних суб’єктивних прав і
обов’язків, в деяких випадках, на наш погляд, юридична основа повноваження
органу може бути визначена і безпосередньо на основі змісту відповідного нормативного
регулювання його функцій. Маємо на увазі, що якщо норма-функція достатньо чітко
визначає всі необхідні елементи відповідного правовідношення, тобто, суб’єктів,
об’єкт та зміст, то це можна вважати достатнім критерієм її, як юридичної
основи повноваження органу і підставою для відповідного правозастосування,
навіть за формальної відсутності норми у формі суб’єктивного права (обов’язку)
органу. Тобто, за безпосередньо-змістовного підходу вирішальним є чітке
нормативне визначення елементів структури відповідних правовідносин, незалежно
від того, чи сформульовані вони під титулом функції чи права (обов’язку)
відповідного органу виконавчої влади.
[1] Про
схвалення концепції реформування податкової системи: Розпорядження Кабінету Міністрів
України від 19 лютого 2007р. № 56-р // Офіційний вісник України. – 2007р. – №
13. – Ст.481.
[2] Про
державну податкову службу в Україні: Закон України від 4 грудня 1990р. № 509 //
Відомості Верховної Ради. – 1991р. – №6. – Ст.37.
[3] Див.,
напр.: Полюхович В. І. Державна податкова служба в Україні: організація і
діяльність // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1999. – №
3. – С. 67–84.
[4]
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.:
Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2003. – С.247.
[5] Там
само. – С.317–328.
[6] Там
само. – С.318.
[7] Там
само. – С.321.
[8]
Конституція України від 28 червня 1996р. // Відомості Верховної Ради. – 1996р.
– №30. – Ст.141.
[9] Про
державну податкову службу в Україні: Закон України від 4 грудня 1990р. № 509 //
Відомості Верховної Ради. – 1991р. – №6. – Ст.37.
[10]
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.:
Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2003. – С.247.
[11]
Див., напр.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М.,1972. – С.274.;
Оболонский А. В., Рудашевский В. Д. Методология системного исследования проблем
государственного управления. – М.: Наука, 1978. – С.87-88.
[12] Про
порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними
цільовими фондами: Закон України від 21 грудня 2000р. № 2181 // Відомості
Верховної Ради. – 2001р. – №10. – Ст.44.
[13]
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За
заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С.106, 122, 123.
[14]
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.:
Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2003. – С.320.
[15] Там
само. – С.247.
Немає коментарів:
Дописати коментар