СПІВВІДНОШЕННЯ ТА УЗГОДЖЕННЯ НОРМАТИВНОЇ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ЗАВДАНЬ І ФУНКЦІЙ
ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
Нечіткість, неповнота та неузгодженість законодавчих норм є однією із провідних проблемних категорій у сфері правозастосування і веде до непродуктивних суперечок, зловживань, і врешті, до недосягнення мети законодавчого регулювання. Сфера справляння податків є однією із найбільш актуальних сфер у цьому питанні. Тут законодавча невизначеність може призвести, з одного боку, до необґрунтованого застосування примусових заходів, порушення прав, матеріальних втрат платників, а з іншого – до ухилень від сплати податків та втрат бюджетних надходжень.
Недаремно, не дивлячись
на внесення численних змін до податкового законодавства з метою його
вдосконалення, вирішення цієї проблеми постійно перебуває серед числа провідних
напрямів реформування податкової системи. Концепція реформування податкової
системи України, затверджена Кабінетом Міністрів України 19 лютого 2007 року[1],
ставить завдання, зокрема, щодо створення умов для формування сприятливого
інституційного середовища оподаткування шляхом забезпечення
детальної законодавчої регламентації всіх аспектів податкових правовідносин з
метою запобігання вирішенню спірних питань на розсуд контролюючих органів, а
також забезпечення визначення остаточного переліку прав, обов'язків
і відповідальності як платників, так і контролюючих органів з метою рівного
розподілу функцій та прав сторін;
Одним з
актуальних питань законодавчої оптимізації щодо нормативного регулювання
діяльності органів Державної податкової служби України є питання співвідношення
та узгодження регламентації завдань і функцій органів Державної податкової
служби України. В науковій літературі вже зверталась увага на ту обставину, що
з техніко-юридичної точки зору в чинному законодавстві нерідко є дуже нечіткими
межі між формулюваннями завдань і функцій, з одного боку, функцій і повноважень
– з іншого[2]. Однією з причин цієї ситуації, на наш погляд, є
відсутність належного теоретичного обґрунтування щодо співвідношення,
розмежування та узгодження, зокрема, завдань та функцій органів ДПС. Тому у
даній публікації робиться спроба знайти теоретичні формулу несуперечливого,
логічно узгодженого співвідношення завдань і функцій органів Державної
податкової служби і на цій основі виробити рекомендації щодо вдосконалення
нормативного регулювання даних аспектів діяльності цих органів. Загалом питання
правової регламентації функцій органів державної податкової служби України
досліджувались в науковій літературі[3],
однак спеціальний контекст їх співвідношення із завданнями залишається
малодослідженим.
Загальною теоретичною
основою щодо співвідношення завдань і функцій органів ДПС можуть слугувати
окремі положення науково-методичних засад проведення функціонального аналізу в
органах виконавчої влади[4]. Зокрема,
вказані засади визначають основні завдання функціонального аналізу щодо
окремого органу виконавчої влади[5]. За аналогією можна визначити, що
основний зміст функціонального
аналізу щодо органів державної податкової служби полягає у пошуку відповідей на
ряд принципових питань, до числа яких можна віднести, зокрема, наступні:
– які цілі і завдання поставлені
перед органами ДПС;
– які функції закріплені
за органами ДПС і наскільки вони відповідають нормативно визначеним завданням
цих органів;
– якими повноваженнями (компетенцією)
наділені органи ДПС і наскільки вони відповідають змісту нормативно закріплених
функцій;
– якою мірою нормативно
визначеним цілям і завданням, функціям і повноваженням органів ДПС відповідає
його фактична діяльність і діюча структура;
– чи потребують уточнення
перелік функцій і повноважень органів ДПС, і відповідно до цього, їх структура
та кадровий склад;
– які є можливості покращити правову
регламентацію функцій органів ДПС.
Очікуваними результатами функціонального
аналізу щодо органів державної податкової служби вважаються вибір засобів
виявлення і подолання можливих неузгодженостей та колізій між: а) нормативно
встановленими і реально виконуваними цілями, завданнями та функціями органів
ДПС; б) нормативно визначеними функціями і наданим обсягом повноважень (прав і
обов'язків) органів ДПС; в) окремими функціями або повноваженнями (у випадках
дублювання, паралелізму, формальної невизначеності тощо) органів ДПС; г)
фактично виконуваними функціями і рівнем їх структурно-кадрового забезпечення
органів ДПС; д) існуючим станом правової регламентації функцій органів ДПС та
потребами їх ефективного застосування[6].
Як видно із змісту
завдань та очікуваних результатів функціональний аналіз охоплює власне як
нормативний аспект, так і аналіз фактичної діяльності органу виконавчої влади.
Тобто, проведення такого аналізу фактично включає два етапи із застосуванням,
відповідно, нормативного та емпіричного методів. Виходячи із обсягів та завдань
даної роботи ми зосередимось на нормативній частині, тобто, на
нормативно-функціональному аналізі законодавства щодо діяльності органів ДПС, а
саме, в частині їх завдань і функцій.
Загалом нормативний метод
дозволяє здійснити опис діяльності органу на підставі вивчення закріплених у
регламентах цілей та завдань, функцій, прав і обов’язків відповідних суб’єктів,
що несуть відповідальність за досягнення належних результатів роботи органу[7]. Нормативно-функціональний аналіз передбачає, перш за
все, вивчення стану правової регламентації функцій конкретного органу, що
здійснюється шляхом аналізу певних нормативних документів (актів), які
встановлюють правовий статус органу, ядром якого є його компетенція[8].
Щодо законодавчої основи,
законодавчих джерел нормативної регламентації діяльності органів ДПС, на наш
погляд, слід внести уточнення. Йдеться про те, що при розгляді питання про
рівень правової регламентації завдань, функцій і загалом діяльності органів ДПС,
очевидно, слід виходити із змісту норми статті 19 Конституції України,
відповідно до якої органи державної влади та місцевого самоврядування, їхні
посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та законами України[9].
Тобто, основу регулювання завдань і функцій органів ДПС слід визначати на рівні
Конституції та законів України. Для органів ДПС такою основою, очевидно, перш
за все, є Закон України „Про державну податкову службу в Україні”[10], який визначає правові основи діяльності
цих органів, їх правовий статус у широкому розумінні цього поняття.
Щодо самого поняття
правового статусу державних органів в юридичній літературі висловлюються різні
погляди на його зміст і структуру. Одна і з авторитетних точок зору включає до
цього поняття три групи елементів, що мають юридичне значення[11]. При
цьому до правового статусу відносять, перш за все, природу та місцерозташування
органу у цілісній системі державних органів. Належність до законодавчої,
виконавчої чи судової гілки, а також до певної спеціалізованої підсистеми
органів виконавчої влади створює основу для формулювання правового статусу.
Другим провідним елементом правового статусу постає компетенція державного
органу – юридичний вираз сукупності управлінських функцій та повноважень органу
відносно окремих об’єктів управління. Тут юридично закріплюється набір
управлінських функцій для конкретного органу, відповідні їм повноваження, склад
повноважень, що включає в себе форми і методи здійснення управлінських функцій,
перелік об’єктів управління чи окремих аспектів їх функціонування, які і
представляють предмети відання даного органу. По-третє, правовий статус
передбачає юридичне закріплення організаційної структури органу, а також форм,
методів і процедур його функціонування.
У даному розгляді мається
на увазі проаналізувати саме ту частину змісту правового статусу органів ДПС,
яка стосується нормативно покладених на них завдань, функцій та їх узгодженого виразу.
Відповідно до статті 2 Закону „Про державну податкову службу в Україні” до
завдань органів державної податкової служби відноситься:
–
здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю
обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових
фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів,
установлених законодавством;
– внесення
у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового
законодавства;
–
прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і
методичних рекомендацій з питань оподаткування;
–
формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб – платників податків та
інших обов'язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків –
юридичних осіб;
–
роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;
–
запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до
компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та
провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Функції органів ДПС
відповідно до Закону України „Про державну податкову службу в Україні”
розподілені між трьома організаційними рівнями (центральний, регіональний та
базовий). Отже, щоб коректно співвіднести їх із завданнями, ці функції слід
виразити інтегрально щодо всіх трьох рівнів, тобто, розглядаючи трирівневу систему
органів державної податкової служби цілісно, як узагальнений функціональний
суб’єкт. При цьому серед таких функцій доречно виділити зовнішні та внутрішні. Саме
зміст зовнішніх функцій, у першу чергу, дає змогу судити про сфери спрямування
компетенції органів ДПС, а отже, й про категорії завдань які стоять перед ними.
Проаналізувавши зміст
усієї сукупності функцій органів ДПС відповідно до законодавчих формулювань
статей 8, 9 і 10 Закону України „Про державну податкову службу в Україні”,
можна виділити категорію зовнішніх функцій системи органів ДПС та подати їх в
узагальненому вигляді наступним чином:
1) контроль у визначених
межах у сферах оподаткування, валютних операцій, готівкових розрахунків, реєстраційних
свідоцтв, ліцензій і торгових патентів, обігу алкогольних напоїв та тютюнових
виробів, обігу векселів у сфері операцій із давальницькою сировиною;
2) робота щодо
безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави,
скарбів і конфіскованого майна.
3) облік та звітність
щодо надходження податків.
4)
аналітично-прогностична функція щодо податкових надходжень та їх збільшення.
5) власна нормотворча
діяльність, а також подання пропозицій і розробка проектів щодо відповідних
нормативних актів з питань оподаткування.
6) надання роз’яснень
законодавства з питань оподаткування.
7) облік і реєстрація
платників податків.
8) затвердження форм податкових
розрахунків, звітів, декларацій і інших документів, що стосуються сфери
контролю податкових органів.
9) контроль щодо
достовірності та подання платниками документів, пов’язаних із обчисленням
податків.
10) розгляд звернень,
запитів, скарг, апеляцій платників та відповідні реагування на них.
11) проведення перевірок
фактів приховування і заниження сум податків.
12) правоохоронні
функції, включаючи застосування юридичних санкцій, подання судових позовів у
межах власної компетенції; запобігання, розкриття, припинення, розслідування
злочинів і інших правопорушень у межах компетенції податкової міліції; передача
матеріалів щодо інших кримінальних правопорушень, організованої злочинності відповідним
правоохоронним органам.
Порівняльний аналіз нормативного
змісту завдань і функцій органів ДПС показує, що за своїм характером завдання
фактично постають однорідними, однопорядковими щодо функцій та переважно
дублюють їх. Однак, з іншого боку, завдання не відображають цілого ряду
суттєвих напрямів діяльності органів ДПС, що відображені у їх функціях,
особливо, стосовно неподаткових сфер.
Причини такої неузгодженості
та нечіткості меж між формулюваннями завдань і функцій певною мірою можна пояснювати
суб’єктивним фактором, як техніко-юридичний недолік законодавця. Однак є і
об’єктивний аспект. Поняття завдань і функцій мають єдину сутнісну основу, яка
відображається категорією діяльності, тому досягти абсолютного розмежування між
ними, на наш погляд, неможливо. Обидва ці поняття мають діяльнісну природу,
однак не є тотожними. Поняття завдань у контексті діяльності певного суб’єкта є
універсальним і наголошує, у першу чергу, не стільки на якомусь окремому характерному
змістовному аспекті діяльності, скільки на зобов’язальному відношенні суб’єкта
до цього змісту. Завданням для органів ДПС, як і для будь-яких інших державних
органів, є власне і реалізація функцій, і здійснення їх повноважень (прав і
обов’язків). Поняття функції акцентує в діяльності суб’єкта переважно на
аспекті отримання чітко визначеного кінцевого результату (продукту), який прямо
відображає досягнення загальних цілей і завдань цього суб’єкта[12].
З метою вдосконалення за
критерій розмежуванням завдань і функцій можна покласти рівень узагальнення
змісту, який мають відображати ці поняття. На основі ретельного аналізу всього
комплексу функцій, що покладаються на органи ДПС їх завдання можна сформулювати
як узагальнені однорідні групи функцій, які б диференційовано, і водночас,
достатньо повно відображали складові призначення органів ДПС. При цьому можна
окремо виділити узагальнене призначення органів ДПС, яке б відображало головний
зміст їх діяльності як єдиного цілісного суб’єкта.
Таким чином, можна
запропонувати зміни до статті 2 Закону України „Про державну податкову службу в
Україні”, виклавши її назву та зміст у наступній редакції:
„Стаття 2. Призначення та
завдання органів державної податкової служби.
Призначенням органів ДПС є
здійснення передбачених законом організаційних, контрольних, правоохоронних заходів
щодо забезпечення виконання і дотримання законодавства у сфері справляння
податків, інших обов’язкових платежів та в інших визначених законом сферах.
Завданнями органів
державної податкової служби є:
– контроль за справлянням
податків і зборів (обов'язкових платежів);
– контроль щодо валютних
операцій, готівкових розрахунків, реєстраційних свідоцтв, ліцензій і торгових
патентів, обігу алкогольних напоїв та тютюнових виробів, обігу веселів у сфері
операцій із давальницькою сировиною;
– виявлення, облік,
оцінка та реалізація безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом
успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна;
– контроль за виконавчими
комітетами сільських і селищних рад у сфері справляння податків, інших
платежів;
– облік та реєстрація
платників;
– облік та звітність щодо
надходження податків, аналіз і прогнозування щодо податкових надходжень та їх
збільшення;
– видання
нормативно-правових актів, методичних рекомендацій, надання роз’яснень
законодавства з питань оподаткування, затвердження форм документів, що
стосуються сфери контролю податкових органів;
– подання пропозицій щодо
вдосконалення податкового законодавства, розробка проектів нормативно-правових
актів щодо податкових перевірок;
– внесення пропозицій,
розробка проектів міжнародних договорів щодо оподаткування та їх виконання у
межах, визначених законодавством;
– розгляд звернень,
запитів, скарг, апеляцій платників та відповідні реагування на них;
– застосування юридичних
санкцій, подання судових позовів у межах власної компетенції; запобігання,
розкриття, припинення, розслідування злочинів і інших правопорушень у межах
компетенції податкової міліції; передача матеріалів щодо інших кримінальних
правопорушень, організованої злочинності відповідним правоохоронним органам;
– організація
методичного, кадрового, інформаційного і іншого забезпечення та внутрішній
контроль виконання основних функцій органами державної податкової служби;
– інші завдання,
передбачені законами України”.
[1] Про
схвалення концепції реформування податкової системи: Розпорядження Кабінету
Міністрів України від 19 лютого 2007р. № 56-р // Офіційний вісник України. –
2007р. – № 13. – Ст.481.
[2]
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.:
Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2003. – С.247.
[3] Див.,
напр.: Полюхович В. І. Державна податкова служба в Україні: організація і
діяльність // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1999. – №
3. – С. 67–84.
[4] Там
само. – С.317–328.
[5] Там
само. – С.318.
[6] Там
само. – С.318-319.
[7] Там
само. – С.320.
[8] Там
само. – С.321.
[9]
Конституція України від 28 червня 1996р. // Відомості Верховної Ради. – 1996р.
– №30. – Ст.141.
[10] Про
державну податкову службу в Україні: Закон України від 4 грудня 1990р. № 509 //
Відомості Верховної Ради. – 1991р. – №6. – Ст.37.
[11] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекцій. – М.:
Юрид. литер., 1997. – С. 209.
[12]
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.:
Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2003. – С.320.
Резюме
В статье анализируется проблема соотношения нормативного
содержания заданий и функций органов Государственной налоговой службы Украины,
предпринимается попытка найти теоретические основания непротиворечивого,
логично согласованного соотношения этих аспектов деятельности данных органов и
на этой основе формулируются рекомендации относительно совершенствования
соответствующей нормативной регламентации.
Немає коментарів:
Дописати коментар